Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. II SA/wa 2117/05 oddalił skargę S. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 i ust.6 w zw. z art.17 ust.1 b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641,ze zm.), przeniósł S. M., starszego kontrolera celnego Izby Celnej w [...] na takie samo stanowisko służbowe w Izbie Celnej w [...], wraz z etatem, od 1 października 2005r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...], powyższą decyzję utrzymał w mocy. W motywach tych rozstrzygnięć Szef Służby Celnej wskazał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz. U. Nr 135, poz. 1137), Urząd Celny w [...], w którym S. M. pełniła służbę, uległ likwidacji z dniem 1 sierpnia 2005 r. Jednocześnie, w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej pojawiła się konieczność zwiększenia obsady etatowej izb celnych obejmujących właściwością miejscową granicę północną i wschodnią. Natomiast izby położone na granicy zachodniej wymagają znacznego zmniejszenia liczby etatów. Powyższe względy służbowe uzasadniały przeniesienie skarżącej do Izby Celnej w [...], na takie samo stanowisko służbowe, zgodne z kwalifikacjami i doświadczeniem zawodowym strony. Okoliczności podnoszone przez S. M., tj. fakt sprawowania opieki na mężem nie wykluczają dopuszczalności dokonania takiej zmiany, gdyż nie stanowią ustawowej przesłanki wyłączającej możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego.
Szef Służby Celnej wskazał ponadto, że kryteria alokacji ustalone w Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartym w dniu 30 września 2003 r. pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej (dalej Protokół) nie miały charakteru bezwzględnie obowiązującego. Dokument ten zawierał zapis umożliwiający modyfikację przyjętych zasad, z uwzględnieniem specyfiki danej izby celnej, pod warunkiem uzgodnienia zmian ze związkami zawodowym. Organizacja ta zaakceptowała funkcjonariuszy przeznaczonych do alokacji, wśród tych osób również S. M. Powyższą decyzję S. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 2, art. 32 ust. 1, art. 47 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez złamanie praw i wolności obywatelskich (równości wobec prawa, prawa do ochrony życia rodzinnego), postanowień pkt. II ust. 2 i pkt II ust. 4 Protokołu, a ponadto mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, działanie w sposób niepogłębiający zaufania do organów Państwa, pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym niewyjaśnienie skarżącej zasadności przesłanek, którymi Szef Służby Celnej kierował się przy załatwianiu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. oddalił skargę S. M., uznając, że decyzje dotyczące przeniesienia funkcjonariuszy celnych, podejmowane na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, mają charakter uznaniowy, a zatem ich sądowa kontrola jest ograniczona do sprawdzenia, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. W niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiły "ważne względy służbowe", stanowiące przesłankę przeniesienia funkcjonariusza celnego, na podstawie powołanego przepisu. Ważnymi względami są bowiem zmiany strukturalne i etatowe w izbach celnych. Nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z pkt. II ust. 2 Protokołu z procesu alokacji kadr wyłączeni są opiekunowie sprawujący udokumentowaną stałą opiekę nad inwalidami, osobami niepełnosprawnymi, itd. Ze złożonego przez S. M. zaświadczenia Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Z." w [...] wynika bowiem, że mąż skarżącej jedynie okresowo wymaga opieki żony, przy czym zaświadczenie to zostało sporządzone już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W sprawie brak innego wymaganego prawem dowodu dokumentującego konieczność sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad mężem. Nietrafny jest również zarzut naruszenia pkt. II ust. 4 Protokołu, stanowiącego, że z procesu alokacji wyłączone są osoby o stażu służby w administracji celnej powyżej 20 lat lub wieku powyżej 50 lat, z zastrzeżeniem pkt. III ust.
- W myśl tego ostatniego przepisu, w przypadku niewystarczającej liczby osób wyłonionych do alokacji, podlegają jej bowiem również osoby wymienione w pkt. II ust. 4 Protokołu, do których zalicza się S. M.. W ocenie Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy Konstytucji. Nawiązując stosunek służbowy S. M. podjęła się realizacji obowiązków, które mogą być trudne do pogodzenia z życiem osobistym. Realizacja tych ograniczeń nie może być poczytywana za naruszenie konstytucyjnych zasad równego traktowania obywateli, czy prawa do ochrony życia rodzinnego. Niezasadny jest również zarzut naruszeniu zasad procedury administracyjnej. Zaskarżona decyzja dostatecznie wyjaśnia powody rozstrzygnięcia, wskazując przy tym prawidłowo przepisy mające zastosowanie w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. M., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie od Szefa Służby Cywilnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi w wyniku nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności a) zaświadczenia lekarskiego z dnia 16 lipca 2004 r. o stanie zdrowia męża skarżącej, b) dokumentów świadczących o uprzednim uznaniu przez Szefa Służby Celnej opieki nad mężem za przyczynę wyłączającą S. M. z procesu alokacji, co wyraziło się w uchyleniu przez ten organ decyzją z dnia 23 sierpnia 2004 r., swojej wcześniejszej decyzji z dnia 11 lipca 2004 r. o czasowym przeniesieniu skarżącej do Izby Celnej w [...], c) zaświadczenia lekarskiego z dnia 21 października 2005 r., złożonego jako załącznik do skargi, potwierdzającego okoliczność utrzymywania się przyczyny wyłączającej skarżącą z możliwości służbowego przeniesienia. Sąd I instancji błędnie przyjął, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji S. M. nie spełniała wymogów wyłączenia z alokacji,
- art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., poprzez wadliwe wykonania ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnych, w szczególności w odniesieniu do naruszenia przez Szefa Służby Celnej art. 10, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa, w związku z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej,
- art. 106 § 3 i art. 151 w związku z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w wyniku nieuwzględnienia wniosku skarżącej o zobowiązanie Szefa Służby Celnej do złożenia dokumentów obejmujących obszar działania Izby Celnej w [...], a mianowicie wszystkich kolejnych list funkcjonariuszy przeznaczonych do alokacji, wyłączonych z alokacji oraz funkcjonariuszy faktycznie alokowanych wraz z informacją o podstawie faktycznej i prawnej umieszczenia ich na poszczególnych listach, co stanowi dowód uzupełniający na okoliczność nierównego traktowania skarżącej w porównaniu do innych funkcjonariuszy celnych. Dowód ten potwierdziłby, że skarżąca została alokowana, mimo że w tym czasie nie podjęto decyzji o przeniesieniu wielu innych funkcjonariuszy, którzy powinni zostać przeniesieni w pierwszej kolejności. S. M. podlegałaby zatem ochronie jeżeli nie z pkt. II ust. 2, to stosownie do pkt. II ust. 4 Protokołu - co uzasadniałoby uwzględnienie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że mąż skarżący jest inwalidą II grupy i inwalidztwo to ma charakter stały, czego nie może zmienić fakt, iż w zaświadczeniu lekarskim stwierdzono, iż "okresowo wymaga on opieki ze strony żony". Okoliczność ta została uznana przez Szefa Służby Celnej, który na jej podstawie uchylił swoją wcześniejszą decyzję przenoszącą skarżącą do innej izby celnej. Sąd I instancji wykroczył poza zebrany materiał dowodowy, ustalając na nieznanej podstawie, że skarżąca nie sprawowała stałej opieki nad mężem w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast nie uwzględniając wniosków skarżących o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów (list funkcjonariuszy przeznaczonych do alokacji, wyłączonych z alokacji i faktycznie przeniesionych), Sąd oparł orzeczenie na niepełnym stanie faktycznym, zaś brak uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia kontrolę instancyjną prawidłowości takiego stanowiska.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uwzględnił ponadto zarzutów naruszenia przez organ procedury administracyjnej, która w niniejszej sprawie miała zastosowanie na mocy art. 81 ust. 2 ustawie o Służbie Celnej. Naruszenia te pozbawiły skarżącą możliwości zgłoszenia wniosku o zbadanie dokumentów, pod kątem jej dyskryminacyjnego potraktowania przy sporządzaniu list alokacyjnych. Dowód z tych dokumentów wykazałby również, że w sprawie nie zachodziła możliwość zastosowania do skarżącej wyjątku określonego w pkt. III ust. 9 Protokołu, tj. możliwości alokowania osób o stażu w administracji celnej powyżej 20 lat i osób w wieku powyżej 50 lat - do których zalicza się S. M., w przypadku niewystarczającej ilości osób wyłonionych do procesu alokacji w oparciu o kryteria ustalone w pkt. III ust. 1-8.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie.
Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej, wyjaśnił, że powołane tam dokumenty. znajdują się w aktach innej, zakończonej w 2004r, sprawy dotyczącej czasowego przeniesienia skarżącej. Nie mogły być zatem uwzględnione przez Sad I instancji, gdyż nie zostały zebrane i dołączone do akt omawianej sprawy. Ponadto fakt sprawowania opieki nad mężem nie stanowi ani ustawowej, ani przewidzianej w Protokole uzgodnień, przesłanki wyłączającej skarżącą z procesu alokacji.Niezależnie od tego Protokół ten nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Należy także mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat zasady równości wobec prawa, stwierdzając, że nie ma ona charakteru bezwzględnie obowiązującego. Równość oznacza bowiem także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art.32 Konstytucji. W związku z przystąpieniem Polski do Unii zachodziła konieczność drastycznego zmniejszenia ilości etatów w poszczególnych izbach celnych. Dyrektorzy Izb decydowali o tym, którzy funkcjonariusze są im niezbędni, a pozostałych należało przenieść do innych izb. Ustalenie w Protokole uzgodnień kryteriów i kolejności przenoszenia poszczególnych grup funkcjonariuszy ze względu na określone cechy, tych osób nie można uznać za dyskryminację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymogi formalne, ale nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W szczególności nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Przepis ten odnosi się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł być więc naruszony przez Sąd I instancji.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przypomnieć należy, że sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej. Od momentu reaktywowania sądowej kontroli administracji w Polsce w 1980r w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pod pojęciem prawa należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące. Źródła prawa powszechnie obowiązującego zostały zdefiniowane w art. 87 Konstytucji RP. Są nimi- Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wynika z tego oczywisty wniosek, że sądy administracyjne są uprawnione do kontrolowania zgodności zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej z przepisami zawartymi jedynie w aktach normatywnych. Zatem wywody Sądu I instancji, co do zgodności zaskarżonej decyzji z postanowieniami Protokołu uzgodnień w sprawie w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartego pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do spraw Alokacji a Federacją Związków Zawodowych z dnia 30 września 2003r były całkowicie zbędne. Uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Wszystkie więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia poszczególnych ustaleń owego Protokołu Uzgodnień są całkowicie chybione.
Naruszenia przez Szefa Służby Celnej przepisów art. 10, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa, w związku z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji nie mogły stanowić podstawy do uchylenia przez WSA w Warszawie, na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a, zaskarżonych do niego decyzji o przeniesieniu skarżącej do inne izby celnej. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy był bowiem oczywisty. Organ w uzasadnieniu swych decyzji powołał się na likwidację urzędu celnego, w którym skarżąca pełniła służbę, a ponadto na przystąpienie Polski do Unii Europejskiej i związane z tym diametralnie inne od wcześniej występujących zadania służby Celnej realizowane w ramach poszczególnych izb celnych. Te obiektywnie istniejące okoliczności prawidłowo zostały uznane przez organ a następnie Sąd I instancji za " ważne względy służbowe" w rozumieniu art.18 ust.2 ustawy o Służbie Celnej. Bezbłędne jest także stanowisko Sądu oraz Szefa Służby Celnej, że zgoda zainteresowanego na przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości wymagana jest jedynie w przypadku kobiet w ciąży i funkcjonariusza celnego sprawującego samodzielnie opiekę nad dzieckiem do 14 lat.. Żadna z tych z tych przesłanek wykluczających dopuszczalność jednostronnej zmiany warunków pełnienia przez skarżącą służby w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła (art. 19 ustawy o Służbie Celnej).
W związku z zarzutem naruszenia art.106 § 3 ustawy P.p.s.a należy przede wszystkim przypomnieć, że istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest badanie legalności zaskarżonych aktów według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Sąd orzeka co do zasady na podstawie akt sprawy (art.133 § 1 P.p.s.a). Oceniając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia sprawy (art.106 § 3 P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie przeprowadza zatem postępowania dowodowego takiego, jakie ma miejsce przed sądem powszechnym. Może dokonywać samodzielnych ustaleń faktycznych jedynie w zakresie niezbędnym dla oceny zgodności z prawem działalności organu administracji publicznej. Dowód wyłącznie z dokumentu może dopuścić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy orzekające oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art.7 P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Tak więc jednym z warunków zastosowania art.106 § 3 P.p.s.a jest wystąpienie istotnych w sprawie wątpliwości, które wymagają wyjaśnienia. Taka sytuacja w sprawie nie zachodziła. Okoliczności mające znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej były bowiem bezsporne i znajdowały potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Natomiast żądanie skarżącej zobowiązania organu do przedstawienia wszystkich list alokacji funkcjonariuszy celnych nie mieściło się w pojęciu uzupełniającego postępowania dowodowego, w rozumieniu przepisu art.106§ 3 P.p.s.a.. Przede wszystkim jednak dowód taki, związany z realizacją Protokołu Uzgodnień, niestanowiącego źródła prawa powszechnie obowiązującego, nie miał w niniejszej sprawie żadnego prawnego znaczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się też naruszenia w sprawie art.141 § 4 ustawy P.p.s.a Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Syntetyczne i merytorycznie poprawne uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi.
Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa- art.32 Konstytucji RP. Należy bowiem podzielić pogląd Sądu I instancji oraz strony przeciwnej, że przeniesienie funkcjonariusza celnego do innego urzędu spowodowane zmianą potrzeb Służby Celnej nie może być traktowane w kategoriach naruszenia tej zasady, a zwłaszcza być uznawane za przejaw dyskryminacji skarżącej.
Z powyższych względów zarzuty skarżącej stawiane odnośnie decyzji o przeniesieniu jej do Izby Celnej w [...] nie mogły mieć istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę S. M. nie naruszył także art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i c ustawy P.p.s.a.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.