Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 970/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdzającą, że nieruchomość położona w K., w obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0052 ha, a będąca w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłasnością J. C. i J. C., zajęta była pod ulicę [...], leżącą w ciągu drogi publicznej - krajowej Nr [...] relacji "P.- S. – Z. – R.- K. – Ł. – O. – A. – K.", stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa.
Wojewoda, działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – zwanej dalej "ustawą", decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa ww. własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewoda kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa ww. własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Także ten akt Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na naruszenie art. 79 i art. 10 § 1 k.p.a.
Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa ww. własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł M. O. wskazując, że organ I instancji nie udowodnił zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz władztwa publicznoprawnego nad sporną nieruchomością w rzeczonej dacie. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2011 r. Jednak wskutek złożonej przez M. O. skargi WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 798/12 uchylił decyzje obu organów.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda, stwierdził decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., że ww. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod ulicę [...] leżącą w dniu 31 grudnia 1998 r. w ciągu drogi publicznej, będącą w tej dacie we władaniu Skarbu Państwa i dlatego stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa.
Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania M. O., decyzją z dnia [...] marca 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2013 r. Minister wskazał, że w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt stanowił własności Skarbu Państwa, a nie jednostki samorządu terytorialnego. Na mocy uchwały Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, droga Nr [...] przebiegająca przez ul. [...] w K. została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, wydanego na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy wyżej wymieniona droga zachowała status drogi krajowej. Minister podkreślił, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Minister podał, że w aktach sprawy znajduje się zestawienie szczegółów sytuacyjnych ogrodzenia działki [...], usytuowanego na przestrzeni lat 1996 - 2013 w 3 różnych miejscach, sporządzone przez geodetę uprawnionego Z. S. Ponadto w toku postępowania odwoławczego tut. organ pozyskał od Głównego Geodety Kraju zdjęcie lotnicze w skali 1:1300, wykonane w dniu [...] lipca 1997 r., obejmujące m.in. teren na wysokości działki nr [...]. Geodeta zatrudniony w tut. organie, stwierdził, że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie ul. [...] od co najmniej 1997 r.
Minister zaznaczył, że zgodnie z art. 34 ustawy o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m. Powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują na to, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.
Od powyższej decyzji Ministra z dnia [...] marca 2015 r. M. O. wniósł skargę do WSA w Warszawie. Zaskarżonej w całości decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140; art. 8; art. 7 i art. 77; art. 61 § 1 i art. 61a § 1; art. 28; art. 33 § 2 i 3; art. 75 § 1 i 2; art. 83 § 3; art. 80, art. 7 i art. 77; art.15 i art.107 § 3 k.p.a. W skardze M. O. zarzucił też organom naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia, wyłączania oraz udostępniania zasobu. Zarzuty skargi zostały bardzo szeroko i szczegółowo uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 970/15 oddalił skargę M. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Sąd szeroko przedstawił ustalenia stanu faktycznego. W konsekwencji podzielił stanowisko organów, iż działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. obejmowała chodnik oraz fragment zieleni wewnątrzulicznej. Ustalenia te pokrywają się z oświadczeniem J. C. zawartym w protokole z dnia [...] września 2013 r., sporządzonym przy udziale M. O., który wskazał, że trawnik jego działki znajdujący się poza ogrodzeniem graniczył z chodnikiem, a dalej był rów i jezdnia asfaltowa. Według J. C. granica działki którą nabył biegła po krawężniku chodnika z płyt betonowych 50x50. Także M. O. oświadczył, że fragment trawnika za ogrodzeniem działki graniczył z chodnikiem. Tym samym oświadczenie P. W. dyrektora MZD w K. z dnia [...] grudnia 2010 r., co do tego, że teren działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdował się w pasie drogowym ul. [...] jest zbieżne z powołanymi wyżej dowodami. Sąd przyjął, że jeżeli chodzi o kwestię "władania" w dniu 31 grudnia 1998 r. przez podmiot publicznoprawny częścią dawnej działki hipotecznej nr [...], oznaczoną obecnie jako działka nr [...]. Z akt sprawy wynika, że dla ul. [...] zostały założono dwie metryki. Metryka ulicy Lp. ks. inwentarz. [...] przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w dniu [...] grudnia 1993 r. oraz metryka ulicy Lp. ks. inwentarz. [...] w dniu [...] maja 1999 r., założona na podstawie metryki ul. [...] z 1986 r. W czerwcu 1996 r. został sporządzony Raport wstępny o stanie dróg. Z wykazu do tego Raportu (Tablica 4.1) wynika jaki status prawny miała ul. [...] (poz. 210 wykazu), jaką długość i powierzchnię (w tym powierzchnia odcinka o nawierzchni bitumicznej). Z raportu tego wynika, że ul. [...] była remontowana w 1987 r. Z umowy Nr [...] zawartej w dniu [...] listopada 1996 r., aneksowanej w dniu [...] listopada 1998 r. (aneks nr [...]) wynika, że M. Sp. z o.o. w K. przyjęło do realizacji prowadzenie akcji zimowego utrzymania ulic na terenie Miasta K. Zakres usług obejmował m. in. odśnieżanie i zwalczanie gołoledzi ulic, wywóz śniegu i lodu oraz zwalczanie śliskości zimowej. Umowa zawarta była na okres 3 sezonów zimowych: [...], [...] i [...]. Wykaz ulic wymienia załącznik pt. "Z. U. – miasto K. [...]", który pod poz. nr [...] wymienia ul. [...]. Zatem Miasto K. wykazało, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., konkretne przejawy władania, terenem oznaczonym jako aktualna działka nr [...]. Jak wynika też ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego teren obecnej działki nr [...] nie był w dniu 31 grudnia 1998 r. zagrodzony przez ówczesnych właścicieli działki hipotecznej nr [...]. J. C. oświadczył (protokół z dnia [...] września 2013 r.), że był świadomy tego, iż granice działki wychodzą poza wykonane po wybudowaniu budynku ogrodzenie i że ogrodzenie jest odsunięte od granicy działki. W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy, umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa części dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną, drogę krajową nr [...], w ciągu której znajdowała się ul. [...] w K. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisu art. 61 § 1 i art. 61a § 1, art. 28, art. 33 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Jeżeli chodzi o zarzut przyjęcia jako dowodu władztwa Raportu o stanie dróg z 1996 r., Sąd zwrócił uwagę, że dokumenty znajdujące się w zasobach zarządu drogi, wskazujące na administrowanie drogą z zasady odnoszą się do konkretnych dróg, a nie działek ewidencyjnych. Zarząd drogi nie jest jednostką organizacyjną właściwą w sprawach geodezji, katastru, czy też gospodarki poszczególnymi nieruchomościami. Rację ma Minister Infrastruktury i Rozwoju twierdząc, że zarządca drogi sprawował w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo publicznoprawne nad działką nr [...]. Brak wymienienia w umowie i aneksie konkretnych działek nie stoi na przeszkodzie w wykazaniu przesłanki "władztwa" odnoszącego się do konkretnego gruntu, skoro był on faktycznie zajęty pod konkretny element pasa drogowego ulicy.
Co do pozostałych zarzutów skargi, Sąd podzielił stanowisko M. O., co do tego, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do powoływanych przez skarżącego okoliczności i argumentów. Zdaniem Sądu, uchybienie to nie miało w niniejszej sprawie istotnego wpływu na jej wynik. Sąd oznajmił, że czynione na gruncie prace inwestycyjne w pasie drogowym ul. [...], miały miejsce w 2006 r., co potwierdza korespondencja między M. O., a MZD w K. z tego okresu, a więc okoliczności te nie miały istotnego znaczenia dla sprawy, gdzie bada się miał stan faktyczny i prawny na dzień 31 grudnia 1998 r.
M. O., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 3 § 1 i art.151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art.77 § 1, art.80 k.p.a., art. 15 w zw. z art.136 i art. 138 § 2 k.p.a., art. 84 § 1, art.84 § 2, art. 89 § 2, art.79 § 2, art.10 i art.77 § 1 k.p.a., art.75 § 2 i art.76 § 1 k.p.a., art.107 § 3 i art. 15 k.p.a., art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a także naruszenie art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący zarzucił również naruszenie art.73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W konsekwencji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego Wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 października 2015r. w sprawie sygn. l SA/Wa 970/15 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Nader szczegółowe zarzuty skargi kasacyjnej zostały swoje odzwierciedlenie w jej rozbudowanym uzasadnieniu. Zdaniem skarżącego decyzja Ministra wydana została z naruszeniem art. 7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, niewłaściwą ocenę dowodów oraz wydanie decyzji w oparciu o niewystarczający i budzący wątpliwości materiał dowodowy, co ostatecznie skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy jako podstawy decyzji; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zdaniem skarżącego Minister niesłusznie nadał walor wiarygodności "notatce służbowej" E. R. i przyjął za podstawę decyzji jej konkluzję, iż działka [...] była zajęta pod drogę. Tymczasem czynności wykonane przez E. R. były obarczone dużym błędem co do dokładności, precyzyjne umieszczenie na zdjęciu lotniczym tak wąskiej działki przy licznych odchyleniach skali, kąta, położenia obiektów jest niemożliwe i spowodowało błędne wskazanie położenia działki. Skarżący zaznaczył, że WSA w Warszawie w wyroku dnia 21.08.2015r. sygn. akt. l Sa/Wa 838/15, odmiennie ocenił analogiczną notatkę sporządzoną przez E. R. w innej sprawie. Przeprowadzenie przez Ministra tego rodzaju dowodu stanowiło istotne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania odwoławczego wyrażone w art.15 k.p.a., którego to naruszenia nie zauważył WSA. Co prawda Minister, zgodnie z art.136 k.p.a., mógł przeprowadzić uzupełnienie materiału dowodowego w postępowaniu w II instancji, jednak takie uzupełnienie nie może nigdy dotyczyć dowodów, która mają zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący dodał, że w przypadku, gdy istnieje potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w istotnej części, organ odwoławczy miał obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Ministra została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących prowadzenia dowodu z opinii biegłego. Skarżący wspomniał, że "notatka służbowa" składa się tylko z tytułu i trzech zdań. Rozpatrując skargę na decyzję Ministra, Sąd nie stwierdził naruszenia art.84 § 1 k.p.a. poprzez brak zlecenia biegłemu w postępowaniu administracyjnym sporządzenia opinii w sprawie, która była skomplikowana i wymagała wiadomości specjalnych. Mając świadomość, że w sprawie wymagana jest wiedza specjalistyczna, Sąd błędnie uznał, że notatka służbowa E. R. to jest "dowód z opinii biegłego w rozumieniu art.84 § 1 k.p.a. dopuszczony przez Ministra na etapie postępowania odwoławczego". Powyższe działanie Sądu należy uznać za naruszenie art. 3 § 1 i art.151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. Skarżący dodał, że bezkrytyczne akceptowanie opinii biegłego stanowić będzie niewątpliwie naruszenie art.7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. Fakt bezkrytycznego zaakceptowania przez Sąd notatki służbowej jako opinii biegłego stanowi naruszenie obowiązku rzetelnej kontroli legalności decyzji administracyjnych (art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a.). Jednocześnie przyjmując przedstawiony w zaskarżonym wyroku wniosek Sądu, że notatka służbowa stanowiła opinię biegłego, należy wskazać, że Sąd nie zauważył, że Minister przeprowadził taki dowód z opinii biegłego z naruszeniem szeregu przepisów k.p.a. tj. art.84 § 2, art.89 § 2 oraz art.79 § 2.
W odniesieniu zaś do umowy Nr [...] z dnia [...].11.1996r. Minister dokonał wadliwej interpretacji jej treści, błędnie przyjmując, że dotyczyła zimowego odśnieżania całego pasa drogowego, w tym działki [...], mimo że umowa wyraźnie odnosiła się do jezdni. Nawet poszerzenie jezdni o kolejny pas w 2012 roku i budowa nowego szerszego chodnika nie spowodowała wykorzystania całej działki [...]pod ciąg jezdny bądź pieszy. Nadal znaczna jej część stanowi teren zielony (trawnik).
Skarżący oznajmił, że nie bez znaczenia jest również fakt wywłaszczenia całych działek [...], [...], [...] w drodze decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2010r. na podstawie ww. specustawy drogowej, badanej i utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2011r. Przy wywłaszczeniu badano położenie działek i w związku z tym, iż nie były wcześniej zajęte pod drogi, zdecydowano się je wywłaszczyć pod wyżej opisaną rozbudowę dróg.
Nadto oświadczenia Dyrektora MZD nie zostały oparte na żadnym materiale dowodowym, będącym w posiadaniu jego jednostki. Sąd stwierdził, że oświadczenie Dyrektora MZD z dnia [...].12.2010r. stanowiące, że teren działki [...] znajdował się w pasie drogowym, jest zbieżne z innymi dowodami. Jednocześnie jednak Sąd pominął kwestię, iż działka stanowiła teren zieleni i biegła wzdłuż ogrodzenia. W niniejszej sprawie przy składaniu oświadczenia nastąpiło naruszenie art.75 § 2 kpa, gdyż: 1) złożenie oświadczenia przez Dyrektora MZD nastąpiło na wniosek organu prowadzącego postępowanie, a nie na wniosek Dyrektora, 2) jak wynika z treści - oświadczenie zostało złożone w imieniu Miejskiego Zarządu Dróg, który to Zarząd nie jest stroną w sprawie, 3) organ nie pouczył Dyrektora MZD o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Oświadczenie nie powinno zatem zostać uznane za dowód w niniejszej sprawie, gdyż zostało złożone z naruszeniem przepisu art.75 § 2 k.p.a. Skarżący nie zgodził się, że oświadczenia P. W., należy uznać za dokumenty urzędowe w rozumieniu art.76 § 1 k.p.a. Nadto jako osoba zatrudniona w tej jednostce od [...].05.2003r. nie mógł posiadać wynikającej z jego własnych spostrzeżeń wiedzy na temat władania sporną nieruchomością w dniu 31.12.1998r. W tej sytuacji, oświadczenie wiedzy Dyrektora MZD powinno opierać się wyłącznie na dokumentacji będącej w zasobach kierowanej przez niego jednostki. Wreszcie uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra naruszało art.107 § 3 k.p.a. poprzez przedstawienie bardzo skąpego uzasadnienia faktycznego oraz brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwoławczych – czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Oddalenie skargi przez WSA w niniejszej sprawie stanowi naruszenie art. 3 § 1 i art.151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.107 § 3 i art. 15 k.p.a.
Należy zauważyć, że uzasadnienie wyroku zawiera bardzo obszerne ustalenia co do stanu faktycznego, w przeciwieństwie do lakonicznego uzasadnienia Ministra. W oparciu o treść uzasadnienia wyroku można stwierdzić, że WSA dokonał w niniejszej sprawie własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, zamiast dokonywać oceny legalności działania Ministra przy ustalaniu stanu faktycznego stanowiącego podstawę decyzji. Tezy i wnioski wyprowadzone przez WSA z analizy dowodów znajdujących się w aktach wykraczają znacznie poza tezy wyprowadzane przez Ministra.
Wreszcie według skarżącego, postępowanie administracyjne dotknięte było wadą stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania, gdyż w trwającej od 2006r. sprawie Wojewoda wydał 4 decyzje, które zostały sporządzone i podpisane przez tę samą osobę – M. R. Zatem powinna ona zostać wyłączona od udziału w sprawie z uwagi na istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do jej bezstronności (art.24 § 3 k.p.a.). Zatem WSA powinien był uznać, że jest co najmniej prawdopodobne w rozumieniu art.24 § 3 k.p.a., że w niniejszej sprawie zachodziły wątpliwości co do bezstronności M. R. Zdaniem skarżącego Sąd nie dostrzegł także, iż Minister wydając decyzję z dnia [...] marca 2015r. wadliwie przyjął, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie normy z art.73 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W rzeczywistości bowiem z dowodów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego wynikało, że działka [...] nie była zajęta pod drogę i nie była objęta władztwem Skarbu Państwa, w związku z czym Minister powinien odmówić uwłaszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Na wstępie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy kilkakrotnie powtarzany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który to przepis ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.
Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wskazane elementy pozwalające na uzyskanie informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Jest ono bardzo szerokie i szczegółowo odnosi się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności - co zresztą przyznaje pośrednio sama strona skarżąca kasacyjnie. Okoliczność, że nie zgadza się ona z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 15, art.136, art. 138 § 2, art. 84 § 1 i 2, art.10, art.77 § 1, art.79 § 2, art.75 § 2, art.76 § 2 oraz art.107 § 3 k.p.a. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Wszystkie elementy stanu faktycznego powoływane przez pełnomocnika skarżącego zostały ustalone i udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym oraz znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. W szczególności nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.), czy też naruszenia. art.136, art.138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. Wręcz przeciwnie podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego (co zostało wzmocnione m.in. ostatnią zmianą k.p.a.) jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego lub jego uzupełnienie (samodzielne ewentualnie przy pomocy organu I instancji), a nie uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Otóż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy oparł się w zasadzie na materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy przez organ I instancji. W zasadzie jedynym nowym elementem jest "notatka służbowa z dnia [...].12.2014r, sporządzona przez E. R. Co istotne właśnie w trybie art.10 k.p.a. organ odwoławczy zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwością wypowiedzenia się. Zatem również zarzut naruszenia art.10 k.p.a. jest całkowicie niezasadny, pomijając już brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, której naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Odnośnie zarzutów wykorzystania w postępowaniu jako dowodu "notatki służbowej" z [...].12.2014r., to przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art.75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nadto nie jest to jedyny dowód zawarty w aktach sprawy wskazujący na lokalizację działki nr [...] w terenie. Jej umiejscowienie potwierdzają przede wszystkim wykaz zmian gruntowych z [...].06.2005r. (k.82 a.a.), mapa sytuacyjna z [...].08.2007r. (k.105 a.a.) oraz zeznania świadka J. C. z [...].09.2013r. (poprzedniego właściciela tej działki, w którego przesłuchaniu brał udział skarżący - k.369 a.a. - w szczególności względem wybudowanego przez niego ogrodzenia działki nr [...]).
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art.24 § 3 i art.145 § 1 pkt 3 k.p.a. Sama okoliczność, że upoważniony przez organ pracownik rozpoznaje sprawę w tej samej instancji po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy nie przesadza o braku jego bezstronności. Nawet jeżeli czyni to kilkakrotnie. Organ I instancji związany jest zasadami postępowania, wyrażonymi w art. 6-9 k.p.a., obligującymi każdego pracownika do działania w ramach prawa, wnikliwego rozpatrzenia wszelkich okoliczności, z poszanowaniem uprawnień stron, a także do uwzględnienia wskazówek co do przebiegu postępowania, zawartych w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej. Stosowne zabezpieczenia gwarancji bezstronności zapewnia instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik, rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu, podlega wyłączeniu jedynie wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc w każdym przypadku kiedy miałby dokonywać kontroli decyzji wydanej wcześniej przez siebie.
W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.
Mając powyżej na uwadze brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art.73 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego, którego skarżący nie zdołał podważyć organy administracyjne dokonały prawidłowej subsumpcji tego przepisu.
Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.