Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 242/06 oddalił skargę E. i P. B. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] wydaną przez Starostę Ł. [...] umorzono postępowanie w sprawie o ustalenie na rzecz E. i P. małżonków B. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne (gminne), położoną w Ł. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczoną na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2. Decyzję podjęto na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 i 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że E. i P. B. wnioskiem z dnia 23 października 2003 r. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wskazane wyżej działki przejęte pod drogi publiczne, wywodząc swoje roszczenia z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2002 r., rep. A nr [...] – umowa sprzedaży, którym A. T.-W. oraz J. J. vel J., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. G., sprzedali nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] opisane w KW [...], stanowiące przedmiot prowadzonego postępowania, na rzecz P.i E. małżonków B.. Wnioskodawcy nie byli właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., a zatem nie przysługuje im roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia powyższej nieruchomości pod drogę publiczną, co – w ocenie organu I instancji – skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego wszczętego na ich wniosek. Z tego względu uznano, że w oparciu o art. 105 k.p.a. zachodzi podstawa do umorzenia postępowania.
Wojewoda Ł., po rozpatrzeniu wniesionego przez wnioskodawców odwołania decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił ustalenia na rzecz E. i P. małżonków B. odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...] i ul. [...] zajętą pod drogi publiczne (gminne). W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Z akt sprawy wynika, że małżonkowie B. nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., zatem nie przysługuje im roszczenie o ustalenie odszkodowania z tytułu zajęcia tej nieruchomości pod drogi publiczne w trybie art. 73 ust. 4 wskazanej ustawy. Z tych względów Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił ustalenia na rzecz odwołujących się odszkodowania.
E. i P. małżonkowie B. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające..., poprzez odmowę ustalenia prawa do odszkodowania pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wywodząc, jak w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę podniósł, iż podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji jest między innymi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej.
Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja Wojewody (art. 73 ust. 3). Deklaratoryjna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, jest więc dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i stanowi wyłączny dowód nabycia własności (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r. sygn. akt IV CKN 1071/00, Biuletyn SN 2003/1/9 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2398/02, LEX nr 159017). Skoro przejście prawa własności w myśl wskazanego przepisu następuje z mocy prawa w określonej dacie, tj. w dniu 1 stycznia 1999 r., to w tym zakresie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych. Wola ustawodawcy zastępuje tutaj oświadczenie woli stron odnośnie przeniesienia własności (por. A. Bura, Przejmowanie gruntów zajętych pod drogi publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2001/5/18, s. 23-4).
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogli skutecznie przenieść na rzecz skarżących prawa własności w zakresie wskazanych wyżej nieruchomości umową sprzedaży zawartą w postaci aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2002 r. Rep. A nr [...]. Nieruchomość ta stała się bowiem z mocy prawa własnością gminy z dniem 1 stycznia 1999 r., a wydana decyzja jedynie ten fakt potwierdzała. Osobami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania w oparciu o art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne są właściciele tychże nieruchomości (bądź ich spadkobiercy) ustaleni na dzień 31 grudnia 1998 r.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że drogą do zrekompensowania poniesionej przez skarżących szkody wynikającej z zawartej umowy nie jest postępowanie administracyjne, lecz postępowanie przed sądem powszechnym, przed którym może być również podnoszona kwestia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Uznając skargę za nieuzasadnioną WSA w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę tę oddalił.
Od powyższego wyroku E. i P. B. reprezentowani przez adwokata wnieśli skargę kasacyjną. Zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
- prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegające na przyjęciu, że odszkodowanie za zajęcie nieruchomości pod drogi publiczne należne jest osobie, która była właścicielem nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r., bez względu na to, kto faktycznie poniósł szkodę z tego tytułu,
- przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 7 k.p.a. przez pominięcie słusznego interesu skarżących, którym odmówiono odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, z naruszeniem zasady odszkodowania za szkodę rzeczywiście poniesioną;
- art. 6 k.p.a. przez uznanie, że na organie administracji publicznej nie ciąży obowiązek stosowania całego systemu prawa, w tym Konstytucji, Kodeksu cywilnego, ustawy o księgach wieczystych i hipotece czy wiążących Polskę przepisów prawa międzynarodowego a jedynie wąsko rozumianego prawa administracyjnego.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniesiono, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną "sprawa o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem ma ze swej istoty charakter cywilny (...). Wszystkie istotne wyrażenia zawarte w tym przepisie wskazują na cywilistyczny charakter omawianej regulacji" (uchwała siedmiu sędziów SN z 26 maja 2006 r. sygn. akt III CZP 19/05, Lex nr 180639). Przewidziane w nim odszkodowanie jest ściśle związane z utratą prawa własności, ma być ono ustalone i wypłacone według zasad określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Stwierdzono, że biorąc pod uwagę takie postrzeganie przedmiotowego roszczenia wyłączenie stosowania w zakresie ustalenia odszkodowania przepisów Kodeksu cywilnego nie wynika ani z jego wykładni literalnej, ani systemowej. Interpretacja art. 73 ustawy, pozbawiająca możliwości dochodzenia roszczeń na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego byłaby sprzeczna z gwarancjami konstytucyjnymi i prawem międzynarodowym.
Przyjęcie poglądu, że odszkodowania przewidzianego w art. 73 ust. 4 i 5 ustawy mogą dochodzić jedynie osoby, które w dniu 31 grudnia 1999 r. były właścicielami nieruchomości, bez względu na to, czy rzeczywiście to oni ponieśli z tego tytułu szkodę, byłoby trudne do uzasadnienia również w świetle unormowania zawartego w art. 1 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.).
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. stwierdzono, że organ I instancji pominął wszelkie zasady dotyczące rekompensaty szkód. Odszkodowanie, także na gruncie prawa administracyjnego przysługuje temu podmiotowi, który rzeczywiście poniósł szkodę. W niniejszym przypadku ponieśli ją wnioskodawcy, którzy w dobrej wierze nabyli od pierwotnych właścicieli nieruchomość. Nie byli oni świadomi, że została ona przejęta przez Skarb Państwa pod drogę publiczną. Sąd działał w sprawie w granicach dominium, a więc będąc uprawnionym przez przepisy prawa do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 powołanego artykułu.
Wobec tego, że w sprawie nie występowała żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczone są przez jej podstawy i jedynie w tym zakresie rozpoznał sprawę.
Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazali na naruszenie przez Sąd I instancji art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak sformułowany zarzut nie mógł być uznany za prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać tego rodzaju zarzutu, bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mają zastosowania przepisy proceduralne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest w przepisach powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a art. 174 pkt 2 tej ustawy dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok sądu administracyjnego I instancji i zarzuty dotyczące postępowania winny dotyczyć postępowania przed tym sądem.
Również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, polegającego na przyjęciu, że odszkodowanie za zajęcie nieruchomości pod drogi publiczne należne jest osobie, która była właścicielem nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r. (w zaskarżonym wyroku wskazano datę 31 grudnia 1998 r.) bez względu na to, kto faktycznie poniósł szkodę z tego tytułu nie mógł być uwzględniony.
Przepis art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu odszkodowanie, o którym mowa w art. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Kwestionując dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wykładnię powyższych przepisów zarzucono w skardze kasacyjnej, że w jej wyniku, z naruszeniem przepisów Kodeksu cywilnego, gwarancji konstytucyjnych i prawa międzynarodowego skarżący, chociaż faktycznie ponieśli szkodę z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne, pozbawieni zostali stosownej rekompensaty.
Zarzut powyższy jest nieuzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko i wywody dotyczące omawianej kwestii wyrażone w zaskarżonym wyroku.
Jak słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej odszkodowanie przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające... jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc rekompensatę za przejęte w tym trybie nieruchomości. Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał, że skoro nieruchomość stała się z mocy prawa własnością gminy Miasto Ł. z dniem 1 stycznia 1999 r., co potwierdzone zostało ostateczną decyzją Wojewody Ł. z dnia [...], to uprawnionym do odszkodowania jest właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę publiczną nieruchomości. Na jego wniosek ustalane i wypłacane jest – zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy – odszkodowanie.
Zgodzić należało się też ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że skoro przejście prawa własności w myśl art. 73 ust. 1 tej ustawy następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., to po tej dacie wyłączone jest nabywanie gruntów już zajętych pod drogi publiczne w trybie wszelkich umów cywilnoprawnych. Właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogli więc skutecznie przenieść prawa własności przedmiotowej nieruchomości umową z dnia [...] grudnia 2002 r., bowiem od dnia 1 stycznia 1999 r. stanowiła ona własność Gminy.
Podzielając dokonaną w zaskarżonym wyroku wykładnię przepisów zawartych w art. 73 ust. 1 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające... zauważyć należy, że takie stanowisko nie pozbawia skarżących, wywodzących swoje uprawnienia do odszkodowania z umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2002 r., uprawnienia do dochodzenia odszkodowania za poniesioną szkodę, z tym że właściwą drogą jest postępowanie cywilne przed sądem powszechnym prowadzone przeciwko zbywcy nieruchomości.
Z przedstawionych wyżej względów skarga kasacyjna, jako niemająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.