Uzasadnienie
I OSK 680/05
Postanowieniem z dnia 22 lutego 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Lucyny M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd podniósł, że zgodnie z art. 34 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/ nowelizującym treść art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego do właściwości sądów rejonowych przekazane zostały sprawy w zakresie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Ustawa powyższa weszła w życie w dniu 1 maja 2004 r., co wobec braku przepisów intertemporalnych powoduje, że sprawy rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej do dnia 30 kwietnia 2004 r. podlegają kontroli sądu administracyjnego a decyzje wydane po tej dacie należą do właściwości sądów powszechnych.
W dniu 6 kwietnia 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na postanowienie w przedmiocie odrzucenia skargi Lucyny M. Strona skarżąca wnosi w niej o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosi w skardze kasacyjnej zarzut naruszeń prawa procesowego polegających na uchybieniu art. 3 par. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ poprzez odmowę jego zastosowania w związku z bezpodstawnym uznaniem, że sprawa ze skargi na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego, wydaną w rozpoznaniu odwołania od decyzji "organu właściwego" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Skarżonemu postanowieniu stawiany jest także zarzut naruszenia art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego bezpodstawne zastosowane w sprawie pomimo tego, iż przepisy prawa nie wyłączają w przedmiotowej sprawie drogi sądowoadministracyjnej, a także zarzut błędnego zastosowania w sprawie art. 477[8] par. 2 Kpc poprzez bezpodstawne uznanie, że od decyzji samorządowego kolegium odwoławczego, wydanej po rozpoznaniu odwołania od decyzji powoływanego wyżej "organu właściwego", przysługuje środek odwoławczy do sądu powszechnego. Uzasadniając wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosi, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie świadczeń rodzinnych jest "wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne". Tryb przyznawania świadczeń zawarty jest w przepisach art. 23-31 powoływanej ustawy, zaś w myśl art. 32 w zakresie nieobjętym tą regulacją stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl regulacji zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych całkowite przekazanie organom właściwym spraw z zakresu świadczeń rodzinnych ma nastąpić od dnia 1 września 2006 r. Zgodnie z art. 48 i 49 ustawy do tego czasu zadania wynikające z ustawy należą obok organów właściwych do innych podmiotów w szczególności do: pracodawców, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, organów emerytalnych i rentowych oraz właściwych jednostek MON i MSW. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także rozporządzeń wydanych na podstawie tej ustawy nie regulują procedury odwoławczej w postępowaniu o przyznanie i wypłacanie świadczeń rodzinnych. Tym samym zastosowanie znajdują unormowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego /art. 32 ustawy/. Wyjątek od tej zasady uregulowany został w art. 56 ust. 1 ustawy w myśl którego "do dnia przekazania organowi właściwemu zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału ZUS, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Tym samym odwołanie od decyzji w przedmiocie zasiłku rodzinnego lub dodatków do tego zasiłku wydanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta kieruje się na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ do samorządowego kolegium odwoławczego. Jak wskazuje się w skardze kasacyjnej na mocy art. 477[8] Kpc, znowelizowanego ustawą o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r., do katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy rejonowe należą w szczególności sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych. Powyższy przepis zawarty jest w Rozdziale 3 Działu III Tytułu VI Księgi pierwszej Kodeksu postępowania cywilnego zatytułowanym "Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych". W związku z powyższym strona wyprowadza wniosek, że dla ustalenia czy sprawa podlega rozpoznaniu w trybie i na zasadach określonych w tym rozdziale niezbędne jest odwołanie się do definicji pojęcia "sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych". Stosownie do art. 476 par. 2 Kpc, przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych dotyczących: 1/ ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego; 2/ emerytur i rent; 3/ innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; 4/ odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Milicji Obywatelskiej lub Służbie Więziennej. Strona wskazuje, że wobec powyższej regulacji Kodeks postępowania cywilnego nie uznaje za sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych spraw o świadczenia rodzinne. Uregulowanie zawarte w art. 476 par. 2 pkt 4 Kpc stanowi wyjątek od tej zasady i dotyczy jedynie spraw o świadczenia rodzinne gdy należą one do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który jest tymczasowo uprawniony do wykonywania zadań w zakresie świadczeń rodzinnych. Konkludując rozważania zawarte w skardze kasacyjnej strona kwestionuje tezę postawioną przed sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którą art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc dotyczy wszelkich zasiłków rodzinnych i dodatków do nich, a nie jedynie takich, o których rozstrzyga oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub inny właściwy organ emerytalny lub rentowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych.
Ograniczenia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".
Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej.
Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 2 pkt 1 w związku z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych od orzekania w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Stosownie do art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./".
Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48, art. 49 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych/.
Przyznanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi "Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Takie rozwiązanie przyjmuje również ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./, która w art. 78 stanowi "Od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia /art. 1/. Postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/".
Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak bowiem przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących" nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego.
Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 199 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Za taki przepis szczególny uznać należy art. 203 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten przewiduje jednak zwrot kosztów jedynie jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zwrot kosztów nie jest więc dopuszczalny w wypadku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia wydanego przez sąd I instancji. Tym samym wniosek o zwrot kosztów postępowania podlega oddaleniu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185, art. 203 pkt 2 i art. 182 par. 1 ustawy z dnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił jak w sentencji.