Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 823/20) - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 21 lipca 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania W.P. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – M. P..
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W.P. podniósł zarzuty:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi skarżącego, pomimo naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 7 i art. 77 oraz 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a., w tym w szczególności poprzez brak uwzględniania faktycznej sytuacji dotyczącej sprawowania opieki nad niepełnosprawną M. P. i rozstrzygniecie sprawy z zaniechaniem uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli tj. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o literalne brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia celu unormowania oraz pełnionej przez niego funkcji oraz wyjątkowej sytuacji skarżącego oraz jego niepełnosprawnej matki, a która pomimo pozostawania w związku małżeńskim nie uzyskuje żadnej pomocy od współmałżonka.
- 2. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi skarżącej, pomimo naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 8 k.p.a., który nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób uwzględniający zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, przy czym tak wskazane naruszenia przepisów postępowania z uwagi na ich ciężar gatunkowy miały istotny wpływ na wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie i winny skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a,. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 69, art. 32 ust. 1 i 2, art. 71 ust. 1 oraz art. 18 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje opiekunowi osoby pozostającej w związku małżeńskim jedynie ze względu na sam fakt zawarcia tego małżeństwa i bez względu na faktyczne relacje osoby wymagającej opieki z małżonkiem, możliwość uzyskania pomocy od małżonka i konieczność sprawowania opieki nad tą osobą, podczas gdy wykładnia systemowa, celowościowa i prokonstytucyjna powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż negatywna przesłanka związana z pozostawaniu w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki dotyczy wyłącznie sytuacji, w której opieka przez małżonka faktycznie jest sprawowana bądź też istnieje realna możliwość uzyskania tej pomocy od małżonka, natomiast jeśli osoba wymagająca opieki z małżonkiem nie może nawiązać właściwego kontaktu, a który to małżonek również nie wspiera osoby wymagającej opieki i faktycznie osoba wymagająca tej pomocy od małżonka nie może uzyskać, choćby ze względu na jego sytuację finansową i życiową, świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane opiekunowi bez względu na fakt zawarcia małżeństwa przez osobę wymagającą opieki.
Mając na względzie powyższe, skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Ponadto - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. – skarżący wnosił o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku Monitora Sądowego i Gospodarczego z dnia 21 września 2020 r. nr 184 (6074), str. 1-2, 5, 51-52 na okoliczność ogłoszenia upadłości wobec R.P., męża M.P., braku możliwości uzyskania pomocy przez M.P. od męża, okoliczności związanych z koniecznością opieki nad niepełnosprawną M. P., zasadności przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j.Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 69, art. 32 ust. 1 i 2, art. 71 ust. 1 oraz art. 18 art. Konstytucji RP i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a. i - w ocenie składu orzekającego – okazały się nieusprawiedliwione.
W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na istotę sporu - uzasadnionym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych.
Podstawę zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 17 grudnia 2020 r., a którą to decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 21 lipca 2020 r. o odmowie przyznania W. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm. dalej jako: "u.ś.r."), regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Po myśli przy tym art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dokonując wykładni powyższych przepisów, organy administracji uznały, że w sprawie nie została spełniona przesłanka negatywna, warunkująca przyznanie świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ustalono bowiem, iż wymagająca opieki matka wnioskodawcy pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również nie występują inne obiektywne przyczyny uniemożliwiające sprawowanie przez niego opieki.
Z tym stanowiskiem zgodził się Sąd Wojewódzki, który w motywach wyroku wskazywał, że z literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., odczytywanego z uwzględnieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz regulacji art. 23, art. 27, art. 130 i art. 132 k.r.o. wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji niepełnoprawnego nie przysługuje, gdy osoba niepełnosprawna pozostaje z związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dodatkowo Sąd Wojewódzki zwrócił także uwagę, iż organy administracji, mając na względnie orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszczające wykładnię celowościową art. 17 ust. 5 pkt 2a, u.ś.r., słusznie uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, aby po stronie współmałżonka osoby wymagającej opieki nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności i to natury obiektywnej (stan zdrowia, wiek), które uniemożliwiałyby mu sprawowanie opieki nad żoną.
Konkludując Sąd I instancji stwierdził więc, że organy prawidłowo przyjęły, iż - na tle badanej sprawy - pozostawanie matki skarżącego w związku małżeńskim stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego.
Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący, który we wniesionej skardze kasacyjnej podnosił, iż Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę, że jego ojciec nie opiekuje się faktycznie żoną i nie udziela jej wsparcia. Ponadto została w stosunku do niego ogłoszona upadłość, nie posiada więc żadnych środków do życia. Wskazywał także, że M. P. kierowała do męża liczne prośby o pomoc, jednak bez oczekiwanego rezultatu. Sytuacja ta jest zatem dla niej - jako osoby niepełnosprawnej - wyjątkowo trudna, zarówno w aspekcie materialnym jak i niematerialnym. Konieczne stało się więc zapewnienie opieki przez syna, który zrezygnował w tym celu z zatrudnienia, a co zostało również potwierdzone w wywiadzie środowiskowym z dnia 15 lipca 2020 r.
Mając na uwadze powyższe skład orzekający pragnie wskazać, iż treść wyżej przytoczonych przepisów u.ś.r. jest w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek.
W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki, wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
Wobec tego skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa.
Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).
Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie zaś takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem zarzutu obrazy art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 69, art. 32 ust. 1 i 2, art. 71 ust. 1 oraz art. 18 art. Konstytucji RP za chybiony. Co prawda Sąd Wojewódzki dopuścił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodatkowo możliwość badania przez organy także innych, niezależnych od współmałżonka okoliczności uniemożliwiających sprawowanie mu opieki nad niepełnosprawną żoną, jednak nieścisłość ta, z uwagi na stwierdzenie wystąpienia negatywnej przesłanki nielegitymowania się przez współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie miała wpływu na wynik sprawy.
Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że tym samym niezasadne stają się również zarzuty procesowe, w postaci: art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 80 k.p.a., gdyż przy zastosowaniu powyższej wykładni prawa materialnego, bez znaczenia pozostawały okoliczności podnoszone przez autora skargi kasacyjnej w ramach tych zarzutów. Skoro bowiem nie było wątpliwości, że mąż osoby wymagającej opieki nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to uwzględnieniu wniosku o przyznanie synowi świadczenia pielęgnacyjnego stało na przeszkodzie uregulowanie zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.
Z tych również przyczyn oddaleniu - jako zbędny - podlegał wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.