Uzasadnienie
I OSK 682/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 212/14, zobowiązał [...] Strefę Ekonomiczną [...] do rozpoznania części wniosków z dnia 3 lipca 2014 r. i z dnia 7 lipca 2014 r.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
Wnioskiem z dnia 3 lipca 2014 r. [...] Adwokacka Spółka Partnerska zwróciła się do [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] (dalej: [...] SSE) o udostępnienie informacji publicznej, tj.:
- opinii prawnych dotyczących zasadności roszczeń T.R. oraz spadkobierców właścicieli wywłaszczonych uprzednio nieruchomości wchodzących w skład majątków B., O. i G., w związku z nabyciem tych nieruchomości aportem od Agencji Nieruchomości Rolnych oraz ze zbyciem nieruchomości na rzecz [...] Sp. z o.o. z pominięciem prawa pierwszeństwa spadkobierców;
- kiedy, od kogo i za jaką cenę [...] SSE nabyła określone działki, które następnie sprzedano [...] Sp. z o.o. oraz jaką one miały powierzchnię;
- uchwał wszystkich organów [...] SSE, które brały udział w podejmowaniu decyzji: o wyrażeniu zgody na nabycie działek, o zawarciu ugody ze spadkobiercami właścicieli dawnych majątków B., O. i G., ewentualnie w sprawie podjęcia z nimi negocjacji
- protokołów Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy [...] SSE z dnia 5 marca 2014 r. i z dnia 2 kwietnia 2014 r. projektów ugód i porozumień, które [...] SSE zamierzała zawrzeć ze spadkobiercami właścicieli majątku B. o rozliczeniu lub zrekompensowaniu rezygnacji z prawa pierwszeństwa dotyczącego działek wchodzących w skład tego majątku, ewentualnie rezygnacji z roszczeń reprywatyzacyjnich oraz korespondencji z tymi osobami w sprawie zawarcia ugód lub porozumień. Ponadto czy z tymi osobami zostały zawarte jakiekolwiek ugody lub porozumienia dotyczące majątku B. i czy otrzymały one jakiekolwiek odszkodowanie lub wynagrodzenie z tego tytułu od [...] SSE
- kopii listu intencyjnego zawartego pomiędzy [...] SSE a Grupą [...].
Kolejnym wnioskiem z dnia 7 lipca 2014 r. Adwokacka Spółka Partnerska zwróciła się do [...] SSE o udostępnienie aktu notarialnego, na podstawie którego [...] SSE nabyła oznaczone działki oraz protokołów Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy [...] SSE, odbytych w czerwcu 2014 r.
W odpowiedzi na wniosek z dnia 3 lipca 2014 r. [...] SSE poinformowała, że informacji publicznej nie stanowią: opinia prawna, dotycząca zasadności roszczeń spadkobierców właścicieli majątków B., O. i G., informacja dotycząca nabycia określonych działek, uchwały wszystkich organów [...] SSE w sprawie zawierania ugód i nabycia nieruchomości a także projekty ugód, porozumień i korespondencji ze spadkobiercami oraz informacja czy zostały z nimi zawarte jakiekolwiek ugody lub porozumienia. Spółka poinformowała także, że nie posiada opinii prawnej dotyczącej zasadności roszczeń T.R. oraz że nie podpisano listu intencyjnego z Grupą [...]. [...] SSE udostępniła protokoły Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy dotyczące kwestii odszkodowania za zrzeczenie się roszczeń spadkobierców, przy czym zakryto w nim treści niestanowiące informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek z dnia 7 lipca 2014 r. poinformowano, że żądany akt notarialny nie stanowi informacji publicznej oraz przesłano skan protokołu, przy czym zakryto w nim treści niestanowiące informacji publicznej.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. Adwokacka Spółka Partnerska wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy i udzielenie odpowiedzi zgodnie z żądaniami obu wniosków. [...] SSE, pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r., poinformowała, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi [...] Adwokackiej Spółki Partnerskiej na bezczynność [...] SSE, uznał, że zasługuje ona w części na uwzględnienie. Podniesiono, że spółka ta, jako podmiot wykonujący zlecone zadania publiczne oraz podmiot, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. [...] SSE, odmawiając udzielenia informacji dotyczącej nabycia a następnie zbycia określonych działek, błędnie przyjęła, że nie stanowią one informacji publicznej. Działki te zostały zakupione od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa a następnie sprzedano je V.. Żądane informacje dotyczyły zatem majątku spółki i jako takie stanowiły informację publiczną niezależnie od faktu, czy [...] SSE działa w sferze imperium, czy dominium, ponieważ sformułowanie: "działalność władz publicznych" dotyczy każdej z tych sfer. Również akt notarialny, na podstawie którego ta spółka nabyła określone działki jest informacją publiczną. Podkreślono, że możliwość zapoznania się z danymi dotyczącymi poszczególnych nieruchomości w odpowiedniej księdze wieczystej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości nie jest równoznaczna z udostępnieniem ich w Biuletynie Informacji Publicznej, a tylko takie udostępnienie spełnia wymóg określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm., dalej: u.d.i.p.).
Sąd I instancji wskazał, że uchwały organów [...] SSE dotyczyły okoliczności związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym, a zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. do informacji publicznej zalicza z kolei między innymi informacje o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Ponadto [...] SSE przesłała wnioskodawcy skan protokołu zgromadzenia wspólników z dnia 27 czerwca 2014 r., który jest kompletny, ponieważ poza "zamazaniem" nieistotnych z punktu widzenia żądanej informacji, dotyczącej części danych osobowych osób biorących udział w zgromadzeniu oraz wysokości kosztów sporządzenia protokołu, zawiera on wszystkie dane. Zarzut bezczynności w tym zakresie nie jest uzasadniony. Zastrzeżono jednak, że nie ma obowiązku udostępnienia każdej żądanej informacji publicznej, ponieważ stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, tj. informacji których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Właściwą formą rozstrzygnięcia wniosku, w którym sformułowano żądanie udostępnienia informacji publicznej, która dotyczy "tajemnicy przedsiębiorcy" jest wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem [...] SSE, powołując się to, że określone informacje dotyczą "działalności komercyjnej" a zatem informacji, którą można zaliczyć do "tajemnicy przedsiębiorcy", poinformowała wnioskodawcę, że żądane uchwały "nie stanowią informacji publicznej" albo też je "zamazała", pozbawiając przesłane dokumenty jakiejkolwiek treści.
WSA we Wrocławiu podniósł, że opinia prawna dotycząc zasadności roszczeń spadkobierców właścicieli majątków B., O. i G. nie ma cech informacji publicznej, ponieważ ta musi dotyczyć faktów. Takiego waloru nie mają zaś opinie prawne sporządzone na użytek ewentualnych sporów cywilnoprawnych. Są materiałem roboczym − mają na celu wskazanie i rozważenie skutków prawnych zamierzonych czynności cywilnoprawnych i nie przesądzają tego, jakie czynności podejmie podmiot, na rzecz którego opinia została opracowana. Informacją publiczną nie są również robocze projekty umów cywilnoprawnych, zawieranych przez podmioty podlegające ustawie, jeśli umowy te dotyczą majątku publicznego lub ugód i związana z nimi korespondencja pomiędzy stronami. Projekty ugód i porozumień, które [...] SSE zamierzała zawrzeć ze spadkobiercami właścicieli oraz korespondencja w tym zakresie nie dotyczyła majątku, ponieważ nie wynikają z nich żadne zobowiązania. Wskazano także, że w sytuacji, gdy [...] SSE odpowiedziała wnioskodawcy, że "nie posiada wskazanej w pkt 2 opinii prawnej", to nieuzasadnione jest żądanie zobowiązania do usunięcia stanu bezczynności. Poinformowanie o braku danych w zasobach podmiotu zobowiązanego usuwa stan jego bezczynności. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uprawniają, ani nie zobowiązują sądu administracyjnego do badania prawdziwości informowania strony o tym, że podmiot zobowiązany nie posiada żądanych przez wnioskodawcę informacji.
Skargę kasacyjną wniosła [...] Adwokacka Spółka Partnerska, żądając uchylenia wyroku WSA we Wrocławiu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie:
• art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, i, pkt 5 lit. d u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że opinia prawna nie stanowi informacji publicznej;
• art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, i, pkt 5 lit. d u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP, ponieważ oddalono skargę w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej w postaci opinii prawnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] SSE wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego dotyczą faktycznie wyjaśnienia czy opinia prawna znajdująca się w posiadaniu podmiotu publicznego, sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania sądowego, jest informacją publiczną udostępnią na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058, ze zm., dalej: u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że żądanie udostępnienia informacji publicznej może dotyczyć określonych faktów i stanu określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś sprawie np. cywilnej czy karnej ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02). Korzystanie z informacji publicznej nie może także zmierzać do dokonania innych czynności przewidzianych w procedurach, gdzie legitymacją procesową dysponuje określony podmiot (postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02).
Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie żądana opinia prawna zawierała informację, która mogła hipotetycznie zostać wykorzystana przez organ administracji publicznej w przyszłości dla potrzeb postępowania sądowego. Nie dotyczyła ona więc sfery faktów, lecz sfery zamierzeń. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje natomiast prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań (por wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09). Dodać także trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, iż z szerokiego przedmiotowego zakresu informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Opinia, o której udostępnienie wnioskowała Adwokacka Spółka Partnerska, jako niedotycząca sfery faktów, lecz będąca dokumentem wewnętrznym o charakterze roboczym, wykorzystanym tylko na potrzeby związane z zamierzonymi działaniami danego podmiotu w przyszłości, nie może być uznana za informację podlegającą udostępnieniu na podstawie i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.