Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2050/15 oddalił skargę J.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] maja 2015 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [..] lipca 1988 r., znak: [..] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa udział 7/8 części w prawie własności nieruchomości położonej w P., przy ul. H. [..] nar. S., oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0367 ha z obrębu Ł., zapisanej w księdze wieczystej KW [..] stanowiącej własność W.K. i J.A. oraz orzeczono o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia, a odszkodowanie przekazano w całości do depozytu sądowego dla W.K. i J.A. lub ewentualnych ich spadkobierców.
Organ wskazał, że rozprawa administracyjna w dniu [..] maja 1988 r. potwierdziła niezbędność wywłaszczenia, a jedyna właścicielka wywłaszczanego udziału w nieruchomości J.A. wyraziła na nie zgodę.
Pismem z dnia 17 maja 2012 r. J.A. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, jeśli stwierdzenie nieważności całej tej decyzji okazałoby się niemożliwe, zarzucając rażące naruszenie prawa, ponieważ wniosek o wywłaszczenie został sporządzony przez osobę do tego nieuprawnioną, tj. M. S., który nie był upoważniony do reprezentowania Spółdzielni Mieszkaniowej im. J.K. w P. Ponadto organ wywłaszczeniowy nie wezwał wnioskodawczyni do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przeznaczonej pod wywłaszczenie, a co więcej decyzja została skierowana do osoby zmarłej, bowiem W.K. zmarła jeszcze przed datą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [..] lipca 2013 r., znak: [..] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [..] lipca 1988 r., znak: [..] (w decyzji błędnie podano datę [..] lipca 1988 r.).
Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że nie występują negatywne przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił także, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania.
Oceniając wniosek skarżącej organ stwierdził, że podstawą wydania decyzji była ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Ubiegającym się o wywłaszczenie była [..] Spółdzielnia Mieszkaniowa [..] im. J.K. w P. jako jednostka gospodarki uspołecznionej. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej podniesiono, że M.S. podpisany pod wnioskiem o wywłaszczenie, nie był upoważniony do reprezentacji Spółdzielni, albowiem nie był on członkiem jej zarządu. W celu wyjaśnienia powyższej wątpliwości Wojewoda Wielkopolski skierował się z zapytaniem do [..] Spółdzielni Lokatorsko-Własnościowej "[..]" (dawniej [..] Spółdzielni Mieszkaniowej im. J.K. w P.) czy M.S. był uprawniony do reprezentowania ww. spółdzielni w dacie złożenia wniosku o wywłaszczenie.
W piśmie z 7 grudnia 2012 r. znak [..] wyjaśniono, że w przedmiotowym okresie M.S. oraz H.K. (reprezentująca Spółdzielnię na rozprawie administracyjnej) byli upoważnieni do reprezentowania Spółdzielni. Do pisma załączono uchwałę Zarządu [..] Spółdzielni Mieszkaniowej im. J.K. w P. Nr [..], z której wynika, iż Zarząd postanowił udzielić pełnomocnictwa M.S. do prowadzenia prac w zakresie przygotowania inwestycji. Organ stwierdził także, że reprezentacja Zarządu Spółdzielni jest zgodna z danymi zawartymi w ówczesnym rejestrze spółdzielni (vide postanowienie Sądu Rejonowego w Poznaniu, Wydział III Cywilny, Sekcja Spraw Rejestrowych z dnia 5 października 1983 r. sygn. akt RSA.841/III.S.597/83). W aktach archiwalnych Spółdzielni, ze względu na znaczny upływ czasu, nie udało się odnaleźć pełnomocnictwa dla H.K., niemniej jej rola w prowadzonym postępowaniu była drugorzędna - uczestniczyła ona jedynie w rozprawie administracyjnej w dniu [..] maja 1988 r.
Odnosząc się do zarzutu braku wskazania w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia organ uznał, że niezbędność wywłaszczonej nieruchomości na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego nie budzi wątpliwości. W uzasadnieniu decyzji powołano się bowiem na treść decyzji Prezydenta Miasta Poznania Nr [..] w sprawie lokalizacji budynku mieszkalnego plombowego przy ul. [..] w P. z dnia [..] października 1987 r. znak [..] i wprost wskazano, że nieruchomość ta jest przeznaczona pod realizację budynku mieszkalnego. Do wniosku o wywłaszczenie załączona została także decyzja z dnia [..] czerwca 1988 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ww. inwestycji.
Zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Organ nie stwierdził w tym zakresie uchybień, wskazując, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie J.A. z dnia [..] kwietnia 1988 r. o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego i wniosek o przekazanie kwoty z tytułu odszkodowania na uszczuplenie hipoteki istniejącej na działce nr [..] zabudowanej domem jednorodzinnym. Zawarcie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego było niemożliwe z powodu niezapłacenia podatku od nabycia praw spadkowych, który sięgał kwot wielomilionowych przekraczających możliwości płatnicze współwłaścicieli.
Organ potwierdził także spełnienie wymogów formalnych wniosku, jakie przewidywała ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odbyła się także wymagana rozprawa administracyjna – w dniu [..] maja 1988 r., J.A. wyraziła zgodę na wywłaszczenie nieruchomości (oświadczenie z dnia [..] kwietnia 1988 r.), a ustalone odszkodowanie miało zostać przekazane do depozytu sądowego na nazwisko tabularnego właściciela – W.K. Całość odszkodowania została faktycznie złożona do depozytu sądowego. Przyczyną powyższego był fakt nieuiszczenia przez J.A. podatku od nabycia praw spadkowych po zmarłej W.K. Okoliczność złożenia sumy do depozytu sądowego była J.A. znana i nie została na żadnym etapie postępowania wywłaszczeniowego kwestionowana.
Oceniając ustalenie kwoty odszkodowania organ ustalił, że odszkodowanie za 367m² winno wynieść [..] zł. Nieznaczna różnica mogła wynikać ze sposobu dokonywania obliczeń w tym zaokrąglania uzyskiwanych kwot, lecz co do zasady zostało przeprowadzone zgodnie z ówcześnie obowiązującymi procedurami, a różnice w przyjętej stawce, z uwagi na fakt, iż zostały poczynione na korzyść strony, nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa.
Organ uznał także, że decyzja będąca przedmiotem tego postępowania zawiera wszystkie niezbędne elementy i chociaż w punkcie II przyznającym odszkodowanie nie wymienia z imienia i nazwiska osoby, na rzecz której zostało ono ustalone to w punkcie III tej decyzji zostało wskazane, że określone w punkcie II odszkodowanie zostanie przekazane w całości do depozytu sądowego dla W.K. i J.A. lub ewentualnych ich spadkobierców. W uzasadnieniu zaś dodano, iż następuje to z uwagi na fakt, iż właścicielka nie opłaciła podatku od nabycia praw spadkowych po W.K.
Wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, nie świadczy to o skierowaniu decyzji do osoby zmarłej, czyli W.K. Okoliczność, iż W.K. zmarła jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej jest bezsporna. Wskazuje na to treść postanowienia Sądu Rejonowego w Poznaniu, Wydział III Cywilny z dnia 7 marca 1984 r., sygn. akt: III.Ns.66/84/4, o stwierdzeniu nabycia spadku po W.K., z którego wynika, iż ww. zmarła [..] marca 1983 r. Dokument ten znajduje się w aktach archiwalnych sprawy wywłaszczeniowej, skoro zaś W.K. zmarła w 1983 r. a decyzja wywłaszczeniowa została wydana w 1988 r. fakt jej śmierci był znany organom administracji. Decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza nie została skierowana do W.K. Również na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie była do niej kierowana korespondencja. Jej nazwisko pojawia się jedynie w kontekście informacji, że na datę wywłaszczenia była ona tabularną właścicielką wywłaszczanej nieruchomości. Z uwagi zaś na okoliczność nieuregulowania spraw podatkowych związanych z nabyciem po niej spadku przez następców prawnych, jej nazwisko widniało na dokumentach ewidencyjnych i w księdze wieczystej.
Odnosząc się zaś do twierdzeń wnioskodawczyni, że decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. tj. podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, organ uznał je za bezzasadne.
Skarżąca zarzucała, że na rzeczonej decyzji widnieje pieczęć imienna z adnotacją "kierownik wydziału mgr J.U." oraz nieczytelny podpis, a adnotacja "kierownik wydziału" może odnosić się do różnych wydziałów, a nie konkretnie do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. Pod rzeczoną decyzją widnieje pieczęć urzędowa, w obrębie której znajduje się własnoręczny podpis, co spełnia wymóg podania imienia i nazwiska wraz ze stanowiskiem służbowym. Z pierwszego zdania osnowy decyzji wynika nadto, iż osobą wydającą tę decyzję jest Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. Nie może więc budzić wątpliwości kierownikiem jakiego wydziału była J.U. Ponadto w piśmie z dnia 3 stycznia 2013 r. Urząd Miasta P., Wydział Organizacyjny poinformował, że J.U. miała prawo do podpisywania decyzji wynikających z przepisów prawa materialnego. W przedmiotowym bowiem okresie kierownicy wydziałów na mocy ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 41, poz. 185) wykonywali zadania jako terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej. Powyższe wskazuje, iż J.U. była osobą upoważnioną do podpisania tej decyzji.
Organ nie stwierdził naruszeń prawa o charakterze rażącym, które mogłyby stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda Wielkopolski nie dopatrzył się również innych uchybień, z których można by wywnioskować, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą takie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. jak wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, sytuacja, w której decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalności decyzji w dniu jej wydania o charakterze trwałym, wywołania czynu zagrożonego karą w przypadku wykonania decyzji, ani wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Powyższe ustalenia stały się podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [..] lipca 1988 r.
Po rozpoznaniu wniesionego pismem z dnia 15 lipca 2013 r. odwołania decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [..] maja 2015 r., znak: [..], [..], w której organ podzielił w całości stanowisko i ocenę stanu faktycznego zawartą w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] lipca 2013 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.A., zaskarżając decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając:
- rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [..] lipca 1988 roku, w której sentencji W.K. wymieniona została dwukrotnie, nie była decyzją kierowaną do osoby zmarłej i nie nosi znamion nieważności, podczas gdy w ocenie skarżącej oczywistym jest, iż decyzja była kierowana do osoby zmarłej przed jej wydaniem i jako taka jest nieważna;
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 32 i 33 w związku z 64 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż w toku postępowania skutkującego wydaniem decyzji z dnia [..] lipca 1988 roku, wnioskodawca, a więc Spółdzielnia Mieszkaniowa była należycie reprezentowana, podczas gdy w ocenie wnioskodawczyni Spółdzielnia nie była należycie reprezentowana, a wszelkie jej czynności prawne w ww. postępowaniu uznać należy za nieważne i skutkujące nieważnością samej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
- naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegające na przyjęciu, iż w decyzji z dnia [..] lipca 1988 roku, prawidłowo i w sposób niesprzeczny ze stanem faktycznym sprawy dokonano wywłaszczenia, podczas gdy w ocenie wnioskodawczyni nastąpiło to z naruszeniem ww. przepisu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [..] lipca 1988 r., a oceniając wniesioną skargę podkreślił, że nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów.
W ocenie sądu treść decyzji wywłaszczeniowej nie wskazuje, by decyzja ta została skierowana do nieżyjącej w dacie jej wydania W.K. Wymienienie tej osoby w punkcie I decyzji jedynie w kontekście osoby figurującej w księdze wieczystej jako jej właściciel, miało wyłącznie charakter opisowy i informacyjny. Wymienienie jej w decyzji w taki właśnie sposób wskazuje jedynie na nieporadną próbę uwidocznienia w decyzji rozbieżności między stanem faktycznym, a wpisem właścicielskim w księdze wieczystej, na który to wpis organ musiał powołać się w treści decyzji. Skierowanie decyzji jedynie do żyjącej współwłaścicielki nieruchomości potwierdza rozdzielnik na końcu decyzji. Sąd zwrócił także uwagę, powołując stanowisko orzecznicze sądów administracyjnych, że nie jest traktowane jako oczywiste rażące naruszenie prawa, nawet poważniejsze naruszenie, bo polegające na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej, w sytuacji jednak, gdy równocześnie decyzja ta została skierowana do następców prawnych nieżyjącej strony.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej dotyczącego braku właściwej reprezentacji wnioskodawcy w postępowaniu wywłaszczeniowym (Spółdzielni). Zdaniem sądu uchwała nr [..] Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej dotycząca upoważnienia M.S. do prowadzenia prac w zakresie przygotowania inwestycji stanowiła dostateczne potwierdzenie umocowania tej osoby do działania w imieniu spółdzielni w postępowaniu wywłaszczeniowym. Nie ma wątpliwości, że ta inwestycja była planowana i przygotowywana znacznie wcześniej, stąd nie dziwi fakt, data udzielenia upoważnienia, a z kolei brak pieczątki pełnomocnika, czy adnotacji o takim charakterze złożonego pod wnioskiem podpisu, w sytuacji zachowania udzielonego pełnomocnictwa w dokumentacji spółdzielni, nie dyskwalifikuje samej czynności. Zarzucany przez skarżącą brak w dokumentach po tylu latach od dokonywanych czynności, upoważnienia do występowania w rozprawie (dwukrotnie) oznacza tylko tyle, że organ nie miał wątpliwości co do umocowania tej osoby.
W ocenie sądu nie doszło do rażącego naruszenia art. 53 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w sytuacji, gdy informację zawartą we wniosku o wywłaszczenie, że rokowania nie doprowadziły do zawarcia umowy ze skarżącą, potwierdziła ona sama w złożonym pisemnym oświadczeniu, a także w stanowisku wyrażonym na rozprawie administracyjnej. Przeszkodą uniemożliwiającą zawarcie umowy ze strony skarżącej była nieuregulowana sytuacja spadkowo podatkowa i nawet gdyby sytuacja ta nie była obiektywnie usprawiedliwiona, to jednak stanowiła rzeczywistą przeszkodę, gdyż te względy skarżąca podała jako powód braku zainteresowania zawarciem umowy sprzedaży. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym, bowiem nie było z kolei przeszkód do zawarcia takiej umowy z innymi współwłaścicielami nieruchomości, co świadczy o tym, że wnioskodawca nie unikał cywilnoprawnej drogi nabycia nieruchomości. Wszczęcie w tej sytuacji postępowania wywłaszczeniowego bez wyznaczania terminu do zawarcia umowy cywilnoprawnej nie stanowiło według Sądu rażącego naruszenia prawa, gdyż nie ma wątpliwości, że do zawarcia umowy cywilnoprawnej ze skarżącą nie doszłoby.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J.A. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz zarzucając:
- rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [..] lipca 1988 r., w której to sentencji W.K. wymieniona została dwukrotnie nie była decyzją kierowaną do osoby zmarłej i nie nosi znamion nieważności, podczas gdy w ocenie skarżącej oczywistym jest, iż decyzja była kierowana do osoby zmarłej przed jej wydaniem i jako taka jest nieważna;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 32 k.p.a. i art. 33 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż w toku postępowania skutkującego wydaniem decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [..] lipca 1988 r. wnioskodawca, a więc Spółdzielnia Mieszkaniowa była należycie reprezentowana, podczas gdy w ocenie wnioskodawczyni Spółdzielnia nie była należycie reprezentowana, a wszelkie jej czynności prawne w ww. postępowaniu uznać należy za nieważne i skutkujące nieważnością samej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegające na przyjęciu, iż w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [..] lipca 1988 r. prawidłowo i w sposób niesprzeczny ze stanem faktycznym sprawy dokonano wywłaszczenia, podczas gdy w ocenie wnioskodawczyni nastąpiło to z naruszeniem ww. przepisu.
Uzasadniając pierwszy ze wskazanych zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że W.K. zmarła w dniu [..] marca 1983 roku, a więc przed datą wydania decyzji, a nawet przed datą wszczęcia postępowania w sprawie. Minister stwierdził, iż skoro jako stronę uprawnioną do wypłaty odszkodowania wskazano skarżącą i W.K. lub spadkobierców, a jedynym spadkobiercą była skarżąca, to oznacza to, iż decyzja kierowana była wyłącznie do J.A. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie ulega wątpliwości, iż w sentencji decyzji administracyjnej znajduje się jej istota - rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach stron, a więc osoba wskazana tam z imienia i nazwiska jest stroną postępowania, niezależnie od tego, czy kieruje się do takiej osoby korespondencję czy nie. Nie ma w prawie administracyjnym ani cywilnym terminu tabularny właściciel. Określenie to w kontekście własności nieruchomości opisuje sytuację w której to w KW nieruchomości widnieje nadal osoba, która w świetle innych zdarzeń właścicielem już nie jest. Decyzja z dnia [..] lipca 1988 r. wprost i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wymienia w swej sentencji W.K. jako osobę, którą to pozbawia się własności (pkt I) i jako osobę, której za to pozbawienie przyznaje się odszkodowanie (pkt III). Z uwagi na powyższe równie niezasadną jest interpretacja Ministra, że skoro jako stronę uprawnioną do wypłaty odszkodowania wskazano skarżącą i W.K. lub spadkobierców, a jedynym spadkobiercą była skarżąca, to oznacza to iż decyzja kierowana była wyłącznie do J.A.. Dlatego decyzja z dnia [..] lipca 1988 r. winna być uznana za nieważną w myśl art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a., w świetle faktu, iż skierowana została do osoby zmarłej przed jej wydaniem.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., o sygn. akt: OSK 871/08, jednak wydany on został w oparciu o odmienny stan faktyczny, w którym decyzja została wysłana do osoby nieżyjącej, a brak jest danych w uzasadnieniu, by była wydana wobec takiej osoby, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie wniosek o wywłaszczenie został podpisany przez M.S., który nie był upoważnionym do reprezentacji członkiem zarządu ww. Spółdzielni. Na rozprawach administracyjnych Spółdzielnia reprezentowana była zaś przez osobę spoza kręgu zarządu Spółdzielni – H.K., która także nie była upoważnionym do reprezentacji członkiem zarządu ww. Spółdzielni. W toku postępowania Wojewoda zażądał od Spółdzielni szeregu dokumentów i informacji. Spółdzielnia takowe przesłała, w tym pełnomocnictwo dla M.S., uchwałę zarządu, statut oraz informacje o tym, iż H.K. było upoważniona do reprezentacji Spółdzielni, lecz nie zachowało się pełnomocnictwo. W ocenie skarżącej kasacyjnie organy pominęły jednak fakt, iż w chwili wydawania decyzji z dnia [..] lipca 1988 r. w aktach postępowania nie znajdował się żaden dokument, z którego wynikałoby umocowanie dla M.S. czy H.K.. Zatem w chwili wydania decyzji organ nie miał danych, by uznawać, iż czynności Spółdzielni podejmowane są przez osoby upoważnione. Ponadto pominął zupełnie Wojewoda i Minister, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie fakt, iż M.S. podpisał ów wniosek nie jako pełnomocnik - nie znajduje się w treści wniosku sformułowanie "z upoważnienia", "w imieniu Spółdzielni", czy jakiekolwiek inne skutkujące uznaniem, iż M.S. działał jako pełnomocnik. Wniosek i jego treść ewidentnie sugerują, iż M.S. działa nie w ramach pełnomocnictwa, a jako jej zarząd. Niepotrzebnym zatem było wzywanie Spółdzielni do przedstawienia pełnomocnictwa, albowiem wniosek o wywłaszczenie złożyła osoba nieupoważniona do reprezentacji Spółdzielni i nie był nią jej pełnomocnik. Nawet gdyby przyjąć, iż M.S. działał jako pełnomocnik, a w postępowaniu wywłaszczeniowym organ nie dopełnił obowiązku wezwania do uzupełnienia braku formalnego, to przedłożenie pełnomocnictwa na obecnym etapie (po uprawomocnieniu się decyzji) i w zupełnie innym postępowaniu nie mogło konwalidować czynności z roku 1988. Zatem czynności podjęte przez M.S. są nieważne. Ponadto przedłożone pełnomocnictwo nie obejmuje swoim zakresem postępowania o wywłaszczenie, jest ono zbyt ogólne - do prowadzenia prac związanych z przygotowaniem inwestycji i pochodzi z okresu znacznie wyprzedającego datę złożenia wniosku bowiem z roku 1983.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną także H.K., która uczestniczyła w rozprawach administracyjnych w sprawie, nie była do tego umocowana, co oznacza, że decyzja z dnia [..] lipca 1988 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nie można zatem przyjmować, iż dokument pełnomocnictwa w aktach tych był, acz zaginął z uwagi na upływ czasu. Akta przecież zawierają dużo mniej istotne dokumenty - jak choćby notatki dotyczące sposobu wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W zakresie naruszenia prawa materialnego zarzucono rażące naruszenie art. 53 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - brak jest bowiem w aktach postępowania jakiegokolwiek wezwania z terminem do zawarcia umowy pod rygorem, iż brak umowy skutkować będzie kontynuacją postępowania o wywłaszczenie. Wyrażenie zgody na wywłaszczenie przez J.A. w piśmie z dnia [..] kwietnia 1988 r., a więc jeszcze przed złożeniem przez Spółdzielnię wniosku o wywłaszczenie nie ma żadnego znaczenia. Po drugie, zawarcie umowy było możliwe i nie stały temu na przeszkodzie względy podatkowe o czym najlepiej świadczy fakt, iż 1/8 (udział w tejże nieruchomości) został zbyty na rzecz Spółdzielni przez pozostałych współwłaścicieli właśnie w drodze umowy. Nie znajduje podstaw faktycznych domniemanie, jakie czyni Sąd, iż okoliczności sprawy świadczą, iż J.A. nie zgodziłaby się na zawarcie umowy, a więc można było pominąć ww. procedurę. Zawarcie umowy było zatem możliwe, a nadto przystąpiono do wywłaszczenia z pominięciem procedury wezwania J.A. do zawarcia umowy w stosownym terminie.
Prezydent Miasta P. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.
Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie wyłącznie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).
Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).
W skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w pierwszej kolejności wskazano na uchybienie przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego – art. 107 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 w ramach zarzutu pierwszego oraz przepisami art. 32 i art. 33 w związku z art. 64 § 2 w ramach zarzutu drugiego. Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja nie była skierowana do osoby zmarłej, a Spółdzielnia w postępowaniu wywłaszczeniowym miała prawidłową reprezentację. Tak skonstruowane zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).
Wprawdzie zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia przepisów postępowania przed organami, tj. przepisami k.p.a., jednakże - jak wyżej wskazano - tak skonstruowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. mógłby osiągnąć skutek wtedy, gdyby Sąd I instancji uchylił decyzję w wyniku uwzględnienia skargi, mimo braku naruszeń przez organ przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, czyli w przypadku zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wbrew dyspozycji normy prawnej w nim zawartej. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. trafnie nie znajdując ku temu podstaw. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Chcąc zatem skutecznie zakwestionować zaakceptowanie przez Sąd I instancji sposobu prowadzenia postępowania przez organ administracji należało zarzut naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie administracyjne powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie.
Gdyby jednak nawet w ramach rekonstrukcji zarzutów z treści skargi kasacyjnej (czego Naczelny Sąd Administracyjny może dokonać po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej – zob. pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, a co w niniejszej sprawie nie było możliwe, zważywszy na treść zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej) przyjąć, że skarżąca kasacyjnie zarzuca w istocie niewłaściwe oddalenie skargi i w ten sposób wiąże naruszenie art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., to zarzut ten również należałoby ocenić jako niezasadny.
Przede wszystkim zauważyć należy, że zarówno powołany przepis art. 107 k.p.a., jak i art. 33 k.p.a. są przepisami, które składają się z kilku jednostek redakcyjnych. Uwzględniając stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji należy zauważyć, że przepis art. 107 k.p.a. obejmował pięć paragrafów, a przepis art. 33 k.p.a. – sześć paragrafów. Tymczasem w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Niedokładność w sporządzeniu skargi kasacyjnej nie mogła zatem prowadzić do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. oraz art. 33 k.p.a., chociaż Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze powoływany już wyżej pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. W realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do rekonstrukcji tego zarzutu w oparciu o treść zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Również zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w trzech wskazanych punktach: 2, 4 i 5, zawierających odrębne przesłanki określające podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, w powiązaniu z nieskonkretyzowanym zarzutem naruszenia art. 107 k.p.a. nie mógł być zarzutem skutecznym wobec rozstrzygnięcia Sądu I instancji w niniejszej sprawie. Niezależnie od tego, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny ponieważ określa zarówno kompetencje organu administracji, jak i przesłanki decyzji administracyjnej wydawanej w postępowaniu nadzwyczajnym, i jako taki powinien być wskazywany w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, w skardze kasacyjnej nie wykazano, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje jednoczesnego niezaakceptowania przez organy i Sąd I instancji jej stanowiska, że decyzja "wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa", "została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie" i "była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały". Należy mieć na uwadze, że każda z przesłanek wymienionych w punktach 1-7 przepisu art. 156 § 1 k.p.a. dotyczy innej wady materialnoprawnej tkwiącej w decyzji administracyjnej.
Ze względu na wadliwą konstrukcję nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 33 k.p.a. Przepis ten – jak wyżej wskazano – obejmuje sześć paragrafów, z których każdy dotyczy innych kwestii, tj. m.in. wskazuje, kto może być pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym (§ 1, § 4), określa formę i wymogi formalne pełnomocnictwa (§2, § 2a), obowiązki procesowe pełnomocnika i kompetencje organu w tym zakresie (§ 3), zawiera unormowania dotyczące odpisów pełnomocnictwa (§ 3a). Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje i nie wykazuje, która z powyższych regulacji została naruszona – i to w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - poprzez przyjęcie w sprawie, że "Spółdzielnia Mieszkaniowa była należycie reprezentowana".
Niezrozumiały okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 32 k.p.a. odnoszący się do uprawnienia strony do działania za pośrednictwem pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym połączony z zarzutem naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. stawiający organowi wymóg wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków formalnych podania, przez przyjęcie przez Sąd I instancji, w ramach postawionego nieskutecznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., że Spółdzielnia była należycie reprezentowana w postępowaniu administracyjnym.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia prawa materialnego.
Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz.
- będącego także przepisem podzielonym na jednostki redakcyjne, których w skardze kasacyjnej nie wskazano. Przepis ten stanowił, w ustępie pierwszym, że "Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy", zaś w ustępie drugim, że "Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy".
Konstrukcja zarzutu naruszenia powyższego przepisu "polegającego na przyjęciu, że w decyzji prawidłowo i w sposób niesprzeczny ze stanem faktycznym dokonano wywłaszczenia", nie dość, że nie pozwala wnioskować, który ustęp przepisu jest faktycznym przedmiotem zarzutu, to ponadto tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być skuteczny. Skarżąca kasacyjnie bowiem nie tylko nie precyzuje, czy zarzuca błędną wykładnię, czy jego niewłaściwe zastosowanie, lecz wprost wskazuje, że kwestionuje w istocie wadliwą ocenę stanu faktycznego podnosząc, że stan faktyczny sprawy nie pozwalał na skuteczne przeprowadzenie wywłaszczenia.
W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co do zasady nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego (również w wyniku jego błędnej wykładni), o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) norm prawa materialnego odkodowanych w procesie wykładni z przepisów prawnych zawierających te normy zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w wyniku jego błędnej wykładni są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
W sprawie nie zachodziły podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej kasacyjnie w sytuacji, gdy jej skarga kasacyjna została oddalona (art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Z kolei odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania, wskazać należy, że z uwagi na treść art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego może mieć miejsce jedynie na rzecz organu, którego działanie zaskarżono lub na rzecz skarżącego, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania.