Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. (II SA/Po 501/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. na czynność Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. w przedmiocie zmiany wpisu w ewidencji kierowców i cofnięcia wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy.
Okoliczności faktyczne i prawne sprawy są następujące:
W wyniku naruszeń przepisów ruchu drogowego popełnionych przez skarżącego w okresie od 9 marca 2012 r. do 28 kwietnia 2012 r. przypisano mu w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego 25 punktów. W następstwie powyższego Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P. na podstawie obowiązującego wówczas art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) wystąpił do Prezydenta Miasta P. o sprawdzenie jego kwalifikacji.
Pismem z dnia 29 maja 2012 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o zmniejszenie ilości przypisanych mu w ewidencji punktów, a w konsekwencji też o cofnięcie wniosku dotyczącego sprawdzenia jego kwalifikacji, podnosząc że w dniu 28 maja 2012 r. odbył szkolenie przewidziane w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym,
Pismem z dnia 3 lipca 2012 r. organ odmówił zmiany punktów w ewidencji, wyjaśniając, że w świetle przepisów prawa odbycie szkolenia po przekroczeniu 24 punktów nie skutkuje zmniejszeniem ich ilości.
W dniu 15 lipca 2012 r. skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniósł skargę na odmowę zmiany ilości punktów w ewidencji kierowców.
Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. o sygnaturze III SA/Po 1067/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia skarżący nie kwestionował wówczas ani faktu popełnienia wykroczeń ruchu drogowego, ani też ilości przypisanych mu za te naruszenia punktów. Żądał natomiast zmiany ich ilości z uwagi na odbyte szkolenie. W swojej argumentacji wskazywał na niekonstytucyjność unormowania zawartego w § 8 ust. 6 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488). Sąd tej argumentacji nie podzielił.
Po wydaniu w/w wyroku skarżący już w dniu 11 stycznia 2013 r. ponownie wezwał Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji do zmiany ilości przypisanych mu w ewidencji kierowców wpisów i cofnięcia wniosku o sprawdzenie jego kwalifikacji, podnosząc, że z tytułu wykroczenia popełnionego w dniu 28 kwietnia 2012 r. polegającego na przekroczeniu prędkości powyżej 50 km/h, wyprzedzaniu na przejściu dla pieszych i niezastosowaniu się do znaku "linia podwójna ciągła" nie powinien mieć przypisanych 24 punktów lecz maksymalnie 10.
Pismem z dnia 7 lutego 2013 r. organ ponownie odmówił skorygowania liczby punktów, wyjaśniając, że ich ilość w ewidencji za popełnione naruszenia jest prawidłowa, a sporządzony w związku z tym wniosek o sprawdzenie kwalifikacji całkowicie zasadny.
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2013 r.
W dniu 11 kwietnia 2016 r. skarżący, wskazując na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zmiany ilości punktów przypisanych mu w ewidencji kierowców i odmowie cofnięcia wniosku o sprawdzenie jego kwalifikacji.
Pismem z dnia 5 maja 2016 r. organ kolejny raz podtrzymał swoje stanowisko.
Skarżący w dniu 3 czerwca 2016 r. wniósł kolejną skargę określając, że jej przedmiotem jest odmowa skorygowania punktów w ewidencji z dnia 5 maja 2016 r. W jej uzasadnieniu zakwestionował poprawność przypisania mu 24 punktów za wykroczenie popełnione w dniu 28 kwietnia 2012 r., jak również fakt nieuwzględnienia ich pomniejszenia z tytułu odbytego szkolenia. Ponownie też zakwestionował konstytucyjność § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest czynność organu z dnia 7 lutego 2013 r. polegająca na odmowie zmiany wpisu w ewidencji i cofnięcia wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, a nie odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Stwierdził, że nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi z uwagi na wyrok z dnia 9 stycznia 2013 r. albowiem wyrok ten dotyczył innego aktu tj. aktu z dnia 2 lipca 2012 r. (powinno być z 3 lipca 2012 r.) Zwrócił też uwagę, że wniesienie skargi nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. jednakże uchybienie to, jak wskazał, nastąpiło bez winy skarżącego. W tym zakresie Sąd odwołał się do obowiązującej w chwili wniesienia skargi regulacji zawartej w przepisach art. 52 § 3 i 53 § 2 P.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów stanowił: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z kolei art. 53 § 2 P.p.s.a. w obowiązującym wówczas brzmieniu stanowił: "W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa". Sąd wyjaśnił, że 30 - dniowy termin został dochowany z uwagi na wniesienie skargi w dniu 3 czerwca 2016 r. na skutek wezwania z 11 kwietnia 2016 r. na które organ udzielił odpowiedzi (pismo z 5 maja 2016 r.). Uchybienie dotyczyło 14- dniowego terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa biegnącego "od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu". Sąd nie wyjaśnił z jakich względów przyjął, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego. W pozostałej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji, w następstwie analizy przepisów prawa, uznał, że przypisana skarżącemu ilość 25 punktów w ewidencji kierowców jest prawidłowa. Organ właściwie zastosował przepisy Prawa o ruchu drogowym i przepisy powołanego wyżej rozporządzenia.
Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, jednakże nie ze względu na zasadność podstaw skargi kasacyjnej, lecz z uwagi na niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji. W sprawie zachodziły bowiem niezależne od siebie podstawy do jej odrzucenia przewidziane w art. 58 § 1 pkt 2 i pkt 4 P.p.s.a. Stosownie do tej regulacji skarga podlega odrzuceniu zarówno z powodu wniesienia jej po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2), jak i z powodu tego, że objęta nią sprawa pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (pkt 4), aczkolwiek ta pierwsza podstawa tylko przy założeniu, że nie zachodziła ta druga tj. prawomocne osądzenie sprawy określane w doktrynie jako res iudicata. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przedmiotem sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. był inny akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. tj. odmowa skorygowania punktów z dnia 3 lipca 2012 r., a przedmiotem niniejszej jest odmowa z dnia 7 lutego 2013 r. Odmowa ta bowiem zarówno w pierwszym przypadku, jak i drugim, dotyczyła skorygowania tego samego wpisu 25 punktów w ewidencji kierowców przypisanych z tytułu tych samych wykroczeń tyle tylko że z odmienną argumentacją organu w odpowiedzi na stanowisko skarżącego. To, że w swojej argumentacji skarżący raz wnioskował o pomniejszenie punktów z racji odbytego szkolenia, a następnie także z uwagi na nieprawidłowość wpisu z tytułu jednego z wykroczeń nie ma znaczenia dla tożsamości obu spraw. Tożsamość ta bowiem określona jest przedmiotem aktu tj. przypisaniem skarżącemu 25 punktów z uwagi na naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od 9 marca 2012 r. do 28 kwietnia 2012 r. i niemożnością ich zmiany i to bez względu na wskazywane przyczyny czy podnoszone naruszenia prawa. W wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. przedmiotem kontroli nie było bowiem samo pomniejszenie ilości punktów z powodu odbytego w dniu 28 maja 2012 r. szkolenia. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny jako sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Możliwość pomniejszenia punktów z powodu szkolenia warunkowana była poprawnością samego wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego z ilością 25 punktów. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r. oddalającego skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r. wskazano, że "rozważania w zakresie wskazanych w niej uchybień muszą być dokonane w oparciu o stan faktyczny ustalony prawomocnie przez Sąd I instancji, w tym co do dat popełnienia wykroczeń i odbycia szkolenia, oraz liczby przypisanych punktów, które były bezsporne, a liczba punktów wcześniej zaakceptowana przez skarżącego kasacyjnie, poprzez przyjęcie mandatów karnych". Kwestia prawidłowości wpisu 25 punktów jako bezsporna nie podlegała wprawdzie w pierwszej ze spraw sądowoadministracyjnych szczegółowej analizie, ale była ona podstawą do oceny stanowiska organu o niemożności ich pomniejszenia. Mandat, który obecnie w rozpoznawanej sprawie z powodu wykroczenia popełnionego w dniu 28 kwietnia 2012 r. jest kwestionowany stanowił także element stanu faktycznego poprzedniej sprawy. Niedopuszczalne jest zatem w kolejnym postępowaniu podważenie ilości wpisanych punktów z powołaniem się na nową, a raczej dodatkową argumentację. Wchodzi ona bowiem w zakres badania objętego poprzednim orzeczeniem. Skarżący, okoliczność która poprzednio nie budziła jego wątpliwości i z tego powodu była uznana za niesporną w sprawie, uczynił obecnie problematyczną na skutek kolejnego wezwania do zmiany wpisu w ewidencji. Artykuł 171 P.p.s.a. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem tym była ocena zgodności z prawem wpisania do ewidencji 25 punktów i brak podstaw do jego zmiany bez względu na zarzuty skarżącego. Gdyby podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji co do odrębności zaskarżonych pism jako odrębnych aktów to każde kolejne wezwanie strony do zmiany ilości tych samych punktów prowadziłaby do wykreowania nowego aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w którym kolejny raz dochodziłoby do badania tej samej czynności organu polegającej na przypisaniu punktów i niemożności ich pomniejszenia w świetle przepisów prawa. Podkreślić należy, że przedmiotu rozstrzygnięcia w rozumieniu wyżej cytowanego art. 171 P.p.s.a. nie determinuje rodzaj zarzutów strony. Okoliczność, że w pierwszej ze spraw skarżący skoncentrował swoją argumentację na naruszeniu § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia, a w kolejnej wskazywał także na naruszenie § 4 tego samego rozporządzenia nie ma znaczenia. W przeciwieństwie do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę w granicach skargi kasacyjnej wojewódzkie sądy administracyjne obligowane są do rozpoznania sprawy w jej całokształcie bez względu na zarzuty skargi. Zatem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji miał on powód do odrzucenia skargi w oparciu o podstawę wymienioną w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga powinna podlegać odrzuceniu także przy założeniu, jakie przyjął Sąd pierwszej instancji, a mianowicie że nie zachodziła podstawa z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Zauważyć należy, że w zmianach treści cytowanych wyżej art. 52 § 3 P.p.s.a. i 53 § 2 P.p.s.a. określających tryb wnoszenia skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ustawodawca ostatecznie zrezygnował z 14 - dniowego terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako wymogu wniesienia skargi, a możliwość rozpoznania skargi wniesionej po terminie przez uznanie, że uchybienie nastąpiło bez winy skarżącego odniósł do 30 dniowego terminu na wniesienie skargi "od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności". To łagodzenie, w wyniku kolejnych zmian ustawodawczych, rygorów związanych z wniesieniem skargi ma na celu najpełniejsze zagwarantowanie konstytucyjnego prawa do sądu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak z jakich względów uznał, że uchybienie terminu dla wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego. W ocenie Sądu drugiej instancji w sprawie nie występowały jakiekolwiek okoliczności umożliwiające taką ocenę. Pomijając wielokrotność przekroczenia przez skarżącego 14 - dniowego terminu na złożenie wezwania od daty dowiedzenia się o zaskarżonym akcie (przy założeniu że było nim pismo organu z dnia 7 lutego 2013 r. – jak uznał Sąd) i brak powołania się przez skarżącego na przyczyny uniemożliwiające mu dochowanie tego terminu, to sam ten fakt, że skarżący już raz w tej samej sprawie dochował procedury wniesienia skargi wskazuje, że była to okoliczność, o której powinien był wiedzieć i którą powinien brać pod uwagę przy wnoszeniu kolejnej skargi.
Stosownie do przepisu art. 189 P.p.s.a: "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie". W orzecznictwie przesądzono, że okoliczności wskazane w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu (por. uchwała w tym przedmiocie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. o sygnaturze II GPS 5/09 dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na https://cbois.nsa.gov.pl)
Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.
Wobec tego, że uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podstaw skargi kasacyjnej odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł również o zwrocie wpisu od skargi stosownie do regulacji przewidzianej w art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy, albowiem z akt sprawy nie wynika aby skarga została opłacona. W aktach sprawy brak jest zarządzenia o ustaleniu wysokości wpisu i wezwania skarżącego do jego uiszczenia, jak również dokumentu potwierdzającego wpłatę wpisu.