Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 874/10 po rozpoznaniu skargi J. M. uchylił decyzję Rektora Pomorskiej Akademii Medycznej w Szczecinie z dnia [...] lipca 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Lekarsko- Biotechnologicznego i Medycyny Laboratoryjnej z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie odmowy przyjęcia na studia.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna Wydziału Lekarsko- Biotechnologicznego i Medycyny Laboratoryjnej Pomorskiej Akademii Medycznej w Szczecinie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 207 ust. 1 i art. 169 ust. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz § 1 ust. 2 a i § 5 załącznika do uchwały Nr [...] Senatu Pomorskiej Akademii Medycznej z dnia [...] maja 2009 r. i § 4 załącznika do uchwały nr [...] Senatu Pomorskiej Akademii Medycznej z dnia [...] marca 2010 r. odmówiła przyjęcia J.M. na studia na kierunku biotechnologia medyczna na rok akademicki [...].
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że J. M. pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. zgłosiła swą kandydaturę na studia na kierunku "biotechnologia medyczna". Wyjaśniła przy tym, że nie mogła tego uczynić w formie elektronicznej, bowiem wcześniej zarejestrowała się na studia na Wydziale Lekarskim, co spowodowało zablokowanie przez system możliwości dokonania przez nią kolejnego zgłoszenia inny kierunek studiów. Zdaniem kandydatki przyjęte w uchwałach Senatu Pomorskiej Akademii Medycznej w nr [...] i [...] ograniczenia dotyczące możliwości ubiegania się o przyjęcie na studia tylko na jeden z kierunków studiów na wydziałach: Lekarskim, Lekarsko – Stomatologicznym oraz Lekarsko – Biotechnologicznym i Medycyny Laboratoryjnej zostały uchwalone z naruszeniem ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.
Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna ustosunkowując się do powyższego zagadnienia, wskazała, że Pomorska Akademia Medyczna początkowo zamierzała uruchomić studia stacjonarne na kierunku "biotechnologia medyczna", ale planów tych nie udało się jej zrealizować do czasu uchwalenia uchwał dotyczących szczegółowych terminów postępowania rekrutacyjnego na studia na rok akademicki 2010/2011. Dlatego też uchwała nr [...] nie przewidywała zgłoszeń na taki kierunek studiów. Skoro w Pomorskiej Akademii Medycznej nie funkcjonuje kierunek "biotechnologia- medyczna", to uczelnia nie może prowadzić postępowania rekrutacyjnego na nieistniejący kierunek.
Niezależnie od tego zauważyć należy, że osoby ubiegające się o przyjęcie na studia na kierunki prowadzone na wydziałach Lekarsko- Biotechnologicznym i Medycyny Laboratoryjnej mogły dokonać zgłoszenia swej kandydatury wyłącznie w formie elektronicznej. Niezachowanie tej procedury wykluczało możliwość uczestniczenia w postępowaniu rekrutacyjnym. Ponadto wymóg przewidziany w uchwałach nr [...] i [...] dotyczy jedynie technicznej strony logowania i nie stanowi naruszenia warunków oraz trybu postępowania rekrutacyjnego, o którym mowa w art. 169 Prawa o szkolnictwie wyższym.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. stwierdziła, że wiedziała, że kierunek biotechnologia medyczna nie zostanie uruchomiony, a w związku z tym nie zamierzała ubiegać się o przyjęcie na studia na nieistniejącym kierunku. Składając pisemny wniosek na formularzu skopiowanym ze strony internetowej Pomorskiej Akademii Medycznej, w rubryce kierunek wpisała wprawdzie "biotechnologia medyczna", ale była przekonana, że w ten sposób wypełnia zgłoszenie na studia na jedynym funkcjonującym kierunku biotechnologicznym, tj. biotechnologia- specjalność biotechnologia medyczna. Przy rekrutacji należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym ogólne zasady przewidziane w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W związku z tym, mimo nieprecyzyjnego określenia przez nią kierunku studiów, uczelnia powinna podjąć niezbędne kroki do wyjaśnienia wątpliwości oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywatela.
Ponadto uchwały senatu Pomorskiej Akademii Medycznej nr [...] i [...] z dnia [...] maja 2009 r nie wprowadzały zasady ograniczonej możliwości ubiegania się o przyjęcie tylko na jeden z omawianych kierunków studiów. Takie ograniczenia wprowadziła dopiero uchwała senatu nr [...]. Uchwała ta mogła dotyczyć tylko szczegółowych terminów postępowania rekrutacyjnego, a tymczasem zmieniała ona warunki i zasady rekrutacji, wprowadzając ograniczenia co do możliwości ubiegania się o przyjęcie na więcej niż jeden kierunek studiów. W rezultacie uczelnia tak skonstruowała aplikację do elektronicznego systemu zgłaszania kandydatur, że nie dawała ona możliwości jednoczesnego zalogowania się na kierunku lekarskim i biotechnologii o specjalności biotechnologia medyczna.
Rektor Pomorskiej Akademii Medycznej w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania J. M., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 207 ust. 1 i art. 169 ust. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, § 1 ust. 2a i § 5 załącznika do Uchwały Nr [...] z dnia 27 maja 2009 r. oraz § 4 ust. 1 i 2 załącznika do Uchwały Nr [...] z dnia 3 marca 2010 r., decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Rektor Pomorskiej Akademii Medycznej podkreślił, że na Wydziale Lekarsko- Biotechnologicznym w roku akademickim 2010/2011 przewidziano dwa kierunki studiów: analityka medyczna oraz biotechnologia – specjalność biotechnologia medyczna. Natomiast J. M. ubiegała się o przyjęcie na studia na nieistniejący kierunek. Rekrutacja taka nie była więc możliwa, co w pełni uzasadnia zasadność decyzji wydanej przez organ I instancji.
Rektor Pomorskiej Akademii Medycznej stwierdził również, że organ nie jest uprawniony by kwestionować pisma określającego żądania strony. Nie może też domyślać się czy kandydatka rzeczywiście miała na myśli, to co napisała w zgłoszeniu. Zgodnie z § 4 ust. 2 załącznika do uchwały nr [...] kandydat ponosi konsekwencje błędnego wypełnienia formularza internetowego. Zwrócenie się do kandydatki o wyjaśnienie wątpliwości, o jakie postępowanie jej chodzi, stanowiłoby w istocie nierówne traktowanie innych osób, które uczestnicząc w rekrutacji, z takich możliwości nie mogły skorzystać. Trafne jest ponadto stanowisko organu I instancji, że zgodnie § 1 ust. 2a uchwały nr [...]i § 4 uchwały nr [...] zgłoszenie kandydatury na studia na wydziałach Lekarsko- Biotechnologicznym i Medycyny Laboratoryjnej wymagało zachowania formy elektronicznej (elektroniczny formularz zgłoszenia) za pośrednictwem określonej strony internetowej.
J. M. takiej procedury nie zachowała, co także wykluczało możliwość uczestniczenia przez nią w procedurze rekrutacyjnej na drugi kierunek studiów. Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna trafnie również przyjęła, że zastosowany sposób logowania się w żaden sposób nie normował warunków i trybu postępowania rekrutacyjnego, o których mowa w art. 169 Prawa o szkolnictwie wyższym.
Decyzję Rektora Pomorskiej Akademii Medycznej J. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze zarzuciła, że zaskarżoną decyzję oparto na uchwale Senatu Pomorskiej Akademii Medycznej w Szczecinie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], która została podjęta z naruszeniem art. 169 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, co doprowadziło do naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia wynikających z uchwały Senatu tej uczelni z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. W pozostałym zakresie skarżąca podtrzymała zarzuty i argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując, że w toku postępowania rekrutacyjnego na studia doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.
Odpowiedź na powyższą skargę wniósł Rektor Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w Szczecinie, domagając się jej oddalenia. Organ podtrzymał całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, decyzja o odmowie przyjęcia na studia akademickie jest indywidualnym aktem administracyjnym podlegającym kontroli sądowej, co potwierdza dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1657). W sprawach rekrutacji na studia w wyższej uczelni orzekają komisje rekrutacyjne. Od orzeczeń takich komisji przysługuje odwołanie, którego podstawą może być jedynie naruszenie warunków i trybu rekrutacji na studia, określonych w art. 169 ust. 2 cytowanej ustawy. Decyzje w trybie odwoławczym podejmuje rektor uczelni, po rozpatrzeniu wniosku uczelnianej komisji rekrutacyjnej. Decyzja rektora jest ostateczna. Stosuje się do niej, na mocy art. 207 ust. 1 ustawy, odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Kontroli sądowej, mimo przyjętej w art. 4 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i art. 70 ust. 5 Konstytucji RP zasady autonomii uczelni, podlegają również uchwały senatu uczelni wyższej, podjęte na podstawie upoważnień ustawowych i stanowiące podstawę prawną indywidualnego aktu administracyjnego zaskarżonego do sądu administracyjnego.
Zwrócił na to uwagę między innymi Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. akt SK 18/99, stwierdzając, że uchwały senatu uczelni, niezależnie od tego czy mają charakter normatywny czy nienormatywny, są aktami władztwa wewnętrznego, które są wyłączone spod kognicji Trybunału Konstytucyjnego, jednakże podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.
WSA w Szczecinie stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 169 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym senat uczelni ustala warunki i tryb rekrutacji oraz formy studiów na poszczególnych kierunkach. Uchwałę w tym przedmiocie podaje się do publicznej wiadomości nie później niż do dnia 31 maja roku poprzedzającego rok akademicki, którego uchwała dotyczy, co ma gwarantować kandydatowi na studia wyższe niezmienność warunków i trybu rekrutacji. W przedmiotowej sprawie senat Pomorskiej Akademii Medycznej (od 21 sierpnia 2010 r. Akademii nadano nazwę "Pomorski Uniwersytet Medyczny" w Szczecinie) ustalając warunki i tryb rekrutacji oraz formy studiów na rok 2010/2011, zobowiązany był stosowną uchwałę uchwalić do dnia 31 maja 2009 r. Zgodnie z § 1 uchwały Senatu Pomorskiej Akademii Medycznej z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] zasady i tryb przyjmowania na studia stacjonarne na Wydział Lekarsko – Biotechnologiczny i Medycyny Laboratoryjnej tej uczelni w roku akademickim 2010/2011 zostały ustalone w załączniku do tej uchwały.
W aktach administracyjnych nie ma informacji, kiedy uchwała została podana do publicznej wiadomości, lecz okoliczność zachowania wskazanego terminu nie jest w sprawie kwestionowana. Z § 1 pkt 2 lit. a załącznika do uchwały wynika, że na podanych wydziałach postępowanie rekrutacyjne obejmuje elektroniczne zgłoszenie kandydatury. W załączniku nie ma żadnych regulacji ograniczających możliwość zgłoszenia swojej kandydatury tylko na jeden wydział i jeden kierunek w ramach wydziału. Nie zostały też określone zasady postępowania w sytuacji awarii systemu informatycznego, uniemożliwiającej elektroniczne zgłoszenie kandydatury ani normy dyskwalifikującej podanie z powodu błędnego określenia nazwy wydziału bądź specjalności. W tej sytuacji kandydat ubiegający się o przyjęcie na studia na wydział Lekarsko- Biotechnologiczny i Medycyny Laboratoryjnej nie mógł zakładać, że może zgłosić swoją kandydaturę wyłącznie na jeden wydział, czy w ramach wydziału tylko na jeden kierunek studiów, a ponadto, że elektroniczne zgłoszenie aplikacji jest jedyną dopuszczalną formą oraz, że pomyłka w nazwie wydziału lub kierunku zdyskwalifikuje jego podanie.
Sąd I instancji zauważył również, że uchwała z dnia [...] maja 2009 r. w § 9 załącznika zawierała odesłanie do określonych w odrębnej uchwale dodatkowych terminów składania dokumentów i egzaminów. Dnia [...] marca 2010 r. Senat Pomorskiej Akademii Medycznej podjął uchwałę nr [...] zatytułowaną ["..."]. W załączniku do tej uchwały nie określono jednak wyłącznie terminów postępowania rekrutacyjnego. Aktem tym uregulowano znacznie szersze przedmiotowo materie. W § 1 załącznika do uchwały z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] określono, kto prowadzi nadzór nad postępowaniem rekrutacyjnym i postępowanie odwoławcze, a w § 3 zawarto zasadę, że kandydaci mogą "ubiegać się o przyjęcie tylko na jeden kierunek studiów stacjonarnych i niestacjonarnych, spośród kierunków na Wydziałach: Lekarskim, Lekarsko – Stomatologicznym, Lekarsko – Biotechnologicznym i Medycyny Laboratoryjnej".
Natomiast w § 4 określono elektroniczną formę zgłoszenia kandydatury i wskazano stronę internetową (pkt 1), stwierdzono, że kandydata obciążają konsekwencje błędnego wypełnienia pól formularza internetowego, jego niewypełnienia lub podania informacji nieprawdziwych (pkt 2), określono, że uczelnia nie ponosi odpowiedzialności za niemożność rejestracji lub dokonania zmian spowodowanych awarią sieci internetowej i niezależną od Pomorskiej Akademii Medycznej lub okresowym przeciążeniem serwerów uczelni (pkt 4).
Zdaniem Sądu I instancji przytoczone regulacje zawarte w uchwale nr [...] w sposób oczywisty stanowią zasady dotyczące warunków i trybu rekrutacji i to uchwalone po dniu 31 maja 2009 r. Nie mogły być one zatem stosowane w procedurze rekrutacyjnej na studia na rok akademicki 2010/2011. Tak więc, pomijając ich arbitralność i jednostronność w zakresie ustanowionych reguł elektronicznego zgłoszenia kandydatury, należy stwierdzić, że zastosowanie tych zasad w procedurze rekrutacyjnej w sprawie zgłoszenia kandydatury J. M. nastąpiło z oczywistym naruszeniem art. 169 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym. Oznacza to, że skarżąca ma rację podnosząc zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego przepisu. Nie są również pozbawione słuszności zarzuty J. M. dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. W uchwale z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], która powinna stanowić jedyną podstawę prawną postępowania rekrutacyjnego nie można znaleźć racjonalnego uzasadnienia, by wykluczona była możliwość zwrócenia się do kandydatki o wyjaśnienie jej woli, skoro z treści złożonego podania wynikało, że w istocie pomyliła nazwę kierunku z nazwą specjalności.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, organy ponownie rozstrzygając sprawę, powinny po raz kolejny rozpatrzyć podanie skarżącej, ale w oparciu o ustalone przez Senat uczelni zasady rekrutacji uchwalone i podane do publicznej wiadomości nie później niż do dnia 31 maja 2009 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rektor Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w Szczecinie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- - prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez przyjęcie, że uczelnia wyższa nie może ustalić poza tzw. uchwałą rekrutacyjną procedury prowadzenia elektronicznego postępowania rekrutacyjnego, a nadto, że zapisy załącznika do uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. stanowią obejście przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym;
- - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a/ art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w rozważaniach Sądu oraz uzasadnieniu wyroku, że J. M. złożyła podanie o przyjęcie na studia na Wydziale Lekarsko- Biotechnologicznym i Medycyny Laboratoryjnej po nieprzyjęciu kandydatki na studia na Wydziale Lekarskim kierunku lekarskim, a więc okoliczność, że w ramach rekrutacji na studia na Pomorskim Uniwersytecie Medycznym można aplikować tylko na jeden kierunek studiów, nie była okolicznością braną w ogóle pod uwagę przez kandydatkę przy składaniu podania o przyjęcie na studia oraz że obowiązek zgłoszenia elektronicznego, a nie w formie papierowej, wynika z § 1 ust. 2 lit. a załącznika do uchwały nr [...];
b/ art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku podstawy rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia w zakresie zarzutu naruszenia przez Skarżącego przepisów k.p.a. oraz braku wskazania co do dalszego postępowania przez organ administracji;
c/ art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę legalności zapisów § 1, § 3 i § 4 pkt 1-4 postanowień ogólnych załącznika do uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., które w ocenie Sądu zostały wydane z naruszeniem art. 169 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i w konsekwencji uznanie, że skarżone w niniejszym postępowaniu decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.
W motywach skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym uczelnia jest autonomiczna również w zakresie ustalania zasad przyjmowania kandydatów na studia, z zastrzeżeniem stosowania przez uczelnię obostrzeń wynikających z art. 169 ust. 2 ustawy. W przedmiotowej sprawie WSA w Szczecinie nie dokonał szczegółowej analizy art. 169 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nie ustalił, co należy rozumieć pod pojęciem "warunki oraz tryb rekrutacji". A tym samym nie określił konkretnie, które warunki przyjęć na studia winny zostać ustalone w uchwale rekrutacyjnej tak, aby kandydat mógł zaplanować swoje działania zmierzające do podjęcia studiów.
W ocenie skarżącego kasacyjnie wszystkie warunki konieczne rekrutacji, w tym również tryb rekrutacji, od których może zależeć decyzja kandydata o podjęciu studiów na danej uczelni, zostały określone w uchwale senatu z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. W § 1 ust. 1 załącznika wskazano tryb postępowania rekrutacyjnego i pod lit. a zaznaczono, że postępowanie rekrutacyjne obejmuje elektroniczne zgłoszenie kandydatury. Rozumiejąc "tryb" jako sposób postępowania, w uchwale rekrutacyjnej wskazano, że warunkiem koniecznym dla zainicjowania procesu rekrutacyjnego jest elektroniczne zgłoszenie kandydata. W przedmiotowej sprawie J. M. nie dopełniła powyższego warunku. Dlatego truizmem jest, że nie może zostać przyjęta na studia osoba, która nie uczestniczyła w postępowaniu rekrutacyjnym. Stąd zaskarżone decyzje odpowiadają prawu, a ewentualne przyjęcie J. M. na studia na podstawie zgłoszenia w formie "papierowej" nastąpiłoby z naruszeniem § 1 ust. 1 lit. a załącznika do uchwały nr [...].
Kasator zauważył ponadto, że § 1 załącznika do uchwały nr [...] stanowi, który organ w uczelni sprawuje nadzór nad postępowaniem rekrutacyjnym. Norma prawna zawarta w tym przepisie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie stanowi ani warunku ani trybu postępowania rekrutacyjnego, stąd mogła znaleźć się poza uchwałą rekrutacyjną. Podobne zastrzeżenie należy odnieść do § 1 załącznika do uchwały nr [...], gdyż norma ta odwołuje się do wydawanych co rocznie rozporządzeń Ministra Zdrowia w sprawie limitów przyjęć na studia medyczne w roku 2010/2011, który stanowi powielenie § 1 ust. 8 załącznika.
Natomiast sporne zapisy § 3 załącznika stanowią jedynie przejaw technicznej strony postępowania rekrutacyjnego, a tym samym norma ta w powiązaniu z prawidłową wykładnią art. 169 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym pozostaje bez wpływu na podjęcie przez kandydata decyzji o studiowaniu na danym kierunku studiów, a więc mogła znaleźć się poza zakresem normowania uchwały rekrutacyjnej.
Wprowadzenie przepisu o możliwości aplikowania na wyłącznie jeden kierunek studiów uzasadnione jest tym, aby jedna osoba w przypadku pomyślnego przejścia przez procedurę rekrutacyjną, nie studiowała w ramach dwóch limitów określonych dla danych kierunków studiów, a tym samym nie "zabierała miejsca" dla innych potencjalnych studentów. Należy również zaznaczyć, że J. M. pierwotnie wniosła o przyjęcie jej na studia na kierunku lekarskim, na który nie dostała się z uwagi na brak miejsc. Dopiero po tym fakcie dokonała próby elektronicznego zgłoszenia na kierunku biotechnologia medyczna. Takie zgłoszenie nie mogło być zrealizowane z tego względu, że dotyczyło aplikacji na drugi kierunek oraz, że zostało dokonane poza systemem elektronicznej rejestracji. Ewentualne przyjęcie J. M. na studia w oparciu o zgłoszenie w formie "papierowej" dokonane byłoby z naruszeniem wskazanego § 1 ust. 2 lit. a załącznika do uchwały [...] i stanowiłoby przejaw nierównego traktowania kandydatów na studia.
Ponadto Sąd I instancji nie wskazał, naruszenie, których przepisów kodeksu postępowania administracyjnego uważa za uzasadnione i nie przytoczył żadnego uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie.
Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniosła J. M., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się jej oddalenia. Podniosła, że argumentacja skargi kasacyjnej nie jest trafna merytorycznie. Ponadto zarzuty skargi nie zostały prawidłowo uzasadnione. Zarzucono w niej błędną wykładnię, a nie wskazano, jak dany przepis powinien być interpretowany, a przy tym próbowano zwalczać ustalenia faktyczne. Organ powołał się na okoliczności, których sam nie rozważał w postepowaniu, podając przy tym nieprawdziwe fakty (i to dopiero na etapie skargi kasacyjnej), między innymi co do złożenia przez skarżącą podania o przyjęcie na studia na Wydziale Lekarsko-Biotechnologicznym i Medycyny Laboratoryjnej dopiero po tym jak nie została przyjęta na studia na kierunku lekarskim na Wydziale Lekarskim. Tymczasem zgłoszenie elektroniczne na kierunek lekarski zostało dokonane w dniu [...] czerwca 2010 r. Dnia [...] czerwca 20101r skarżąca złożyła osobiście formularz rejestracyjny na powyższy kierunek i tego samego dnia pisemne podanie o przyjęcie na studia także na Wydział Lekarsko Biotechnologiczny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z takich wad, co oznacza, że nie zachodzi nieważność postępowania przed Sądem I instancji. Skarga kasacyjna podlegała zatem rozpoznaniu w granicach określonych sformułowanymi w niej podstawami, ale nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że szkoły wyższe, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005r Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz.1365 ze zm.). są zakładami administracyjnymi (publicznymi). Działają one jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne powoływane do wykonywania zadań publicznych w zakresie badań naukowych i szkolnictwa wyższego. Zakład administracyjny, nie będąc organem państwowym ani organem samorządu, sprawuje funkcję administracji publicznej, korzystając z tzw. władztwa zakładowego. Władztwo zakładowe wynika z upoważnień dla organów zakładu do abstrakcyjnych, jak i konkretnych działań na podstawie i w ramach ustaw. Jego istotę stanowi więc zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu lub osobami, które zabiegają o przyjęcie do grona takich użytkowników.
Szkoły wyższe są autonomiczne we wszystkich obszarach swojego działania. Gwarantuje im to Konstytucja w art.70 ust.5 oraz zastrzega ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym w art.4 ust.1. Z treści powyższych przepisów wynika, że uczelniom zapewnia się autonomię, ale "na zasadach określonych w ustawie", jednoznaczne sygnalizując w ten sposób dopuszczalność ustawowych ograniczeń oraz obowiązek działania szkół wyższych wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Na powyższe zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny, podkreślając w wyroku z dnia 5 października 2005r sygn. akt SK 39/05, że w demokratycznym państwie prawa wewnętrzny porządek prawny społeczności autonomicznej nie może wykraczać poza ramy określone w Konstytucji oraz ustawie, a tym samym autonomia nigdy nie może mieć charakteru nieograniczonego.
Jednym z autonomicznych uprawnień szkoły wyższej jest prawo do ustalania konkretnych zasad i kryteriów rekrutacji na studia. Tak więc uczelnia może kształtować warunki przyjęć na organizowane przez siebie studia, ale może to czynić z zachowaniem zasad i trybu określonego w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z art.169 ust.2 tej ustawy warunki i tryb rekrutacji oraz formy studiów na poszczególnych kierunkach ustala senat uczelni w drodze uchwały, którą podaje się do wiadomości publicznej nie później niż do dnia 31 maja roku poprzedzającego rok akademicki, którego uchwała dotyczy. Oznacza to, że uczelnia nie może, powołując się na swą autonomię, w sposób zupełnie nieskrępowany kształtować praw i obowiązków osób ubiegających się o przyjęcie na uczelnię. Warunki i tryb rekrutacji, a zatem – jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, zwłaszcza sądów administracyjnych-wszystkie regulacje, które mogą mieć wpływ na dopuszczenie do odbywania studiów, muszą być uchwalone nie tylko przez odpowiedni organ uczelni, ale także w stosownym czasie.
Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że terminu "warunki rekrutacji" nie można sprowadzać tylko do wymogów, jaki musi odpowiadać kandydat, gdyż pojęcie to obejmuje także ewentualne ograniczenia co do możliwości ubiegania się o przyjęcie na więcej niż jeden kierunek studiów. Natomiast w określeniu "tryb rekrutacji" mieści się także dopuszczalny sposób zgłoszenia kandydatury, a także skutki niedochowania tego warunku. Rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art.169 ust.2 ustawy ma niewątpliwie chronić kandydatów przed dowolnymi działaniami uczelni w tym zakresie i stanowić gwarancję, że ustalone wcześniej zasady naboru nie ulegną żadnych zmianom. Wbrew oczywistym obawom skarżącej uczelni chodzi tu zatem nie o to, że szkoły wyższe, kształtując warunki i tryb rekrutacji, nie mogą w ogóle wprowadzać wspomnianych ograniczeń, lecz o to by takie wymogi, jeżeli zostaną ustalone, były komunikowane wszystkim zainteresowanym ze stosownym wyprzedzeniem, to jest by zostały podane do publicznej wiadomości nie później niż w terminie ustalonym przez prawodawcę.
W zaskarżonym wyroku trafnie zatem podkreślono, że ratio legis art.169 ust.2 Prawa o szkolnictwie wyższym zawiera się między innymi w założeniu, że w demokratycznym państwie prawa (art.2 Konstytucji RP) system prawa musi być stabilny w tym sensie, że kandydat na studia wyższe, dokonując wyboru uczelni i kierunku studiów, musi mieć zapewnioną niezmienność warunków i trybu rekrutacji, tak aby -w sposób niezakłócony niespodziewanymi ich zmianami- mógł zaplanować swoje działania zmierzające do podjęcia studiów. Oznacza to, że podstawę decyzji w przedmiocie przyjęcia na studia mogą stanowić wyłącznie te uchwały senatu, które zostały podane do publicznej wiadomości w terminie określonym w art.169 ust.2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Postępowanie rekrutacyjne nie może być natomiast prowadzone w oparciu o później dokonane zmiany. WSA w Szczecinie bezbłędnie zatem przyjął, że modyfikowanie zasad i trybu naboru na studia po upływie zakreślonego terminu jest nieskuteczne, a tym samym uchwały senatu, które nie zostały opublikowane przed upływem okresu wyznaczonego przez ustawodawcę w art.169 ust.2 Prawa o szkolnictwie wyższym nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć indywidualnych w przedmiocie rekrutacji na studia, co w konsekwencji winno skutkować odmową zastosowania takich regulacji, jako uchwalonych z oczywistym złamaniem wymogów ustawowych.
Powyższe kwestie powinny być oceniane zarówno przy instancyjnej jak i sądowej kontroli decyzji w przedmiocie przyjęcia na studia. Sądowa kontrola w tym zakresie obejmuje przy tym nie tylko legalność indywidualnych decyzji administracyjnych, ale także aktów władztwa zakładowego o charakterze ogólnym, abstrakcyjnym, jeżeli stanowiły one podstawę prawną zaskarżonego do sądu indywidualnego aktu administracyjnego. WSA w Szczecinie trafnie przypomniał, że autonomia szkoły wyższej nie oznacza bezwzględnej swobody podejmowania przez organy uczelni aktów władztwa zakładowego, w tym o charakterze ogólnym oraz, że sąd administracyjny pozbawiony jest kompetencji do kontroli uchwał senatu uczelni, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie.
Niezależnie od tego czy uchwały tego organu mają charakter normatywny czy nienormatywny, to stanowią wewnętrzne akty władztwa zakładowego, które wyłączone są spod kognicji Trybunału Konstytucyjnego, jednakże podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r sygn. akt SK 18/99, publ. OTK 2007/7/258).
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art.4 ust.1 i art.169 ust.2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw, gdyż wbrew zarzutom skarżącej uczelni Sądowi I instancji nie można zarzucić błędnej wykładni powołanych norm.
W tym miejscu dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt.1) oraz naruszeniu przepisów postępowania (pkt.2). Naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym jego zastosowaniu. Są to dwie różne postaci złamania norm materialnoprawnych. Błędna wykładnia, najogólniej rzecz ujmując, to błędne zrozumienie treści określonej normy lub zawartych w niej zwrotów. Natomiast niewłaściwe zastosowanie sprowadza się do niewłaściwej subsumcji normy do przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Błędna wykładnia może prowadzić do niewłaściwego zastosowania prawa, ale przez sam zarzut złamania prawa w takiej tylko postaci nie można automatycznie podważać prawidłowości zastosowania konkretnego przepisu.
Zatem to skarżący kasacyjnie decyduje o tym, jaką postać złamania prawa materialnego zarzuca Sądowi I instancji. Skoro kasator zakwestionował wyłącznie błędną wykładnię art.4 ust.1 i art.169 ust.2 Prawa o szkolnictwie wyższym, to Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, zobowiązany był ustosunkować się do takiego zarzutu i ocenić tylko taką formę naruszenia kwestionowanych przez stronę norm prawa materialnego. Poza rozważaniami Sądu Kasacyjnego musiały zatem pozostać kwestie subsumcji wskazanych przepisów prawa materialnego do okoliczności niniejszej sprawy.
Wypada nadto zwrócić uwagę, że za normy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne określające zachowanie podmiotów, a także wynikające z tych stosunków prawa lub obowiązki oraz roszczenia służące realizacji tych praw lub obowiązków. Przepisami prawa procesowego są zaś normy, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień bądź urzeczywistniania obowiązków wynikających z norm materialnoprawnych. Artykuł 169 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym stanowi regulację mieszaną; zawiera zarówno normy materialne określające warunki przyjęcia na studia (ust. 1 - 5), normy typowo kompetencyjne (ust. 6 i ust.
10) oraz normy proceduralne określające tryb postępowania w sprawach o przyjęcie na studia (ust. 8). Przepis ust.2 art.169 cyt. ustawy statuuje obowiązek podania w określonym terminie do publicznej wiadomości warunków i trybu rekrutacji na studia. Należy on zatem do szeroko rozumianej kategorii przepisów regulujących prawa i obowiązki obywateli. Z tego względu ma on charakter materialny a nie procesowy. Dlatego też kasator w pierwszym punkcie skargi kasacyjnej prawidłowo oparł zarzut złamania art.169 ust.2 P.p.s.a. na podstawie przewidzianej w art.174 pkt.1 P.p.s.a. Niezrozumiałym zatem jest dlaczego w ostatnim punkcie skargi kasacyjnej art.169 ust.2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym powiązał z określonymi przepisami uchwały nr [...] oraz z art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi przecież, że sąd może uchylić zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło w ogóle do naruszenia przepisu prawa materialnego, a w związku z tym Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia z tej przyczyny zaskarżonej decyzji, to oczywistym jest, że powinien zarzucić wydanie kwestionowanego wyroku z naruszeniem art.145 § 1 pkt.1 lit.a ustawy P.p.s.a. a nie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c. ustawy P.p.s.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji złamania art.145 § 1 pkt.1 lit.a P.p.s.a. nie wytknięto, a powołanego art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. nie powiązano z żadnym z przepisów procesowych. Oznacza to, że omawiany zarzut został błędnie sformułowany i przez to nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do weryfikowania wadliwie skonstruowanych podstaw kasacyjnych. Nie może zatem modyfikować za stronę postawionych przez nią zarzutów i oceniać zaskarżonego wyroku pod kątem przepisów, które w sprawie miały zastosowanie, ale których Sądowi I instancji skutecznie nie zarzucono.
Zamierzonego przez kasatora skutku nie mogły też odnieść zarzuty dotyczące art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa, z jakich elementów powinno składać się uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia. Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Wynika z tego również i taki wniosek, że wytyk złamania dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może dotyczyć oceny merytorycznej zasadności samego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa.
Takie stanowisko może bowiem podlegać kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie w ramach zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. Przepis art.141 § 4 P.p.s.a. może natomiast stanowić podstawę do ewentualnego podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, ale tylko w sytuacji gdy stan faktyczny, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku rzeczywiście kolidował ze stanem ustalonym przez organy administracji. Tymczasem skarżący kasacyjnie organ uczelni nawet nie próbował wykazać, by taka sprzeczność w sprawie zachodziła. Powołał się jedynie na zdarzenia, które sam ujawnił dopiero na etapie postępowania kasacyjnego, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Oczywistym jest, że w takiej sytuacji nierozważnie takich okoliczności w żaden sposób nie może obciążać Sądu I instancji, a zwłaszcza nie może dowodzić wadliwości skonstruowanego przezeń uzasadnienia.
Oceniając zarzut naruszenia art.141 § 4 ustawy P.p.s.a., należy zgodzić się z wywodami skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie wskazał wprost przepisów postępowania, które jego zdaniem miały złamać organy orzekające w niniejszej sprawie. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Chociaż w pisemnych motywach wyroku rzeczywiście ograniczono się jedynie do podsumowania, że zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest pozbawiony racji, ale z całości uzasadnienia wynika, że w tym zakresie WSA w Szczecinie podzielił stanowisko strony i przytoczoną przezeń argumentację, że w sprawie organy obu instancji nie przestrzegały zasad przewidzianych w art.7, art.8 i art.9 kpa. Zasygnalizowane niedoskonałości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i tak nie miały istotnego wpływy na wynik sprawy.
Po pierwsze istniała- niezakwestionowana skutecznie przez kasatora- podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.a i art.135 ustawy P.p.s.a. Ponadto pisemne motywy zaskarżonego wyroku w pozostałym zakresie spełniają niezbędne wymogi konstrukcyjne, w tym zawierają także wskazania co do dalszego postępowania. Fakt, że organ nie zgadza się z takimi wskazaniami, nie dowodzi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest takiego elementu. Nie bez znaczenia jest również fakt, że uzasadnienie nawet przy częściowo błędnym (czy lakonicznym) uzasadnieniu nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, gdy mimo tego mankamentu samo orzeczenie Sądu odpowiada prawu (art.184 P.p.s.a.).
Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 i art.207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.