Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 791/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. I., uchylił decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W dniu 13 września 2017 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW we Wrocławiu wpłynął wniosek st. kpr. D. I. (pełniącego zawodową służbę wojskową w O.) o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.
W toku postępowania administracyjnego organ I instancji zaproponował stronie wyremontowany lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w B. (miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby – O.). Lokal składał się z 2 pokoi i kuchni i posiadał 51,70m2 powierzchni użytkowej, w tym powierzchni użytkowej podstawowej 31,70m2. W dniu 21 grudnia 2017 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie D. I., w którym nie wyraził on zgody na przydzielenie wskazanego lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości B. W odpowiedzi Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW we Wrocławiu poinformował D. I., że dysponuje dwoma lokalami mieszkalnymi (o statusie kwatery) w O.: przy ul. [...] o strukturze 2p+k, powierzchni użytkowej 51,48m2, w tym powierzchni użytkowej podstawowej 27,80m2 oraz przy ul. [...] o strukturze 2p+k, powierzchni użytkowej 52,18m2, w tym powierzchni użytkowej podstawowej 29,71m2.
Jednocześnie organ I instancji wskazał, że ww. kwatery posiadają strukturę 2p+k, a więc mniejszą niż wynikająca z trzyosobowego stanu rodzinnego, natomiast ich powierzchnia użytkowa podstawowa zabezpiecza uprawnienia do 3 norm (od 24 do 36m2).
W odpowiedzi D. I. oświadczył, że nie wyraża zgody na przydział zaproponowanego lokalu w B., jak również kwater zaproponowanych w O. Strona wniosła o przydzielenie lokalu mieszkalnego o strukturze 3 pokoi w miejscowości O. Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW we Wrocławiu poinformował zainteresowanego, że nie dysponuje w O. lokalem mieszkalnym (kwaterą) o strukturze 3p+k, który mógłby zostać mu zaproponowany.
Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek D. I. z dnia 13 września 2017 r.
D. I. odwołał się od rozstrzygnięcia organu I instancji.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że Agencja przedstawia żołnierzowi propozycję przydziału lokalu odpowiadającą posiadanym przez niego uprawnieniom, uwzględniając wymogi co do struktury wynikające z art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (2p+k) w ramach posiadanych możliwości. Zaznaczono, że art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, regulujący strukturę kwatery (art. 26 ust. 2), został wprowadzony dopiero z dniem 1 lipca 2010 r. Agencja dysponuje natomiast lokalami mieszkalnymi nabytymi bądź wybudowanymi przed ww. datą, co do których w dacie ich budowy lub nabycia, nie istniał wymóg w zakresie struktury dostosowanej do liczby członków rodzin żołnierzy. Wszystkie lokale zaproponowane skarżącemu zostały wybudowane przed 2010 r. (lokal mieszkalny położony w B. wybudowano w 2006 r., natomiast kwatery położone w O. w 2007 r.). W praktyce stosowania art. 26 ust. 2 ustawy organy Agencji dokładają wszelkich starań, w ramach posiadanych możliwości, by struktura proponowanych lokali mieszkalnych spełniała również wymóg określony w art. 26 ust. 2 ustawy.
Niemniej jednak w niniejszej sprawie nie można uznać, że złożona stronie propozycja lokalu mieszkalnego w B., posiadającego strukturę 2p+k (w miejsce 3p+k), nie odpowiada uprawnieniom żołnierza. W związku z odmową przyjęcia przedmiotowego lokalu, organ I instancji zaproponował przydział jednej z dwóch kwater w O., które posiadały odpowiadającą uprawnieniom żołnierza powierzchnię użytkową podstawową. Wnioskodawca odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego zaproponowanego w B., jak również jednej z dwóch kwater położonych w O., uzasadniając odmowę nieodpowiadającą potrzebom ww. oraz jego rodziny strukturą 2p+k.
W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że AMW dysponowała odpowiednim lokalem i zaproponowała go stronie, czym potwierdziła gotowość realizacji prawa żołnierza służby kontraktowej do zakwaterowania w preferowanej przez ustawodawcę formie. Wobec tego zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę w normie prawa materialnego wyrażonej w art. 21 ust. 4 zd. pierwsze ustawy. Z przepisów ustawy ani aktów wykonawczych do niej nie wynika, aby na żołnierzu ciążył obowiązek przyjęcia zaproponowanej mu przez AMW kwatery albo lokalu mieszkalnego. Skorzystanie z tego uprawnienia, służącego niewątpliwie prawidłowemu wykonywaniu obowiązków służbowych, pozostawione jest wolnej woli żołnierza. Oznacza to, że żołnierz według własnego uznania decyduje, czy zaproponowana kwatera albo inny lokal mieszkalny jest mu niezbędny. W niniejszej sprawie wnioskujący odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego zaproponowanego przez organ I instancji, wskazując w odwołaniu, że nie odpowiada mu dwupokojowa struktura lokalu, z uwagi na plany powiększenia rodziny, jak również jego położenie w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby i wnioskując o przydział miejsca w internacie albo w kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.
Wobec faktu odmowy, jak wynika z art. 21 ust. 5 powołanej ustawy, D. I. - żołnierz służby kontraktowej - z dniem złożenia oświadczenia o odmowie utracił prawo do zakwaterowania przez okres zajmowania obecnego stanowiska służbowego, chyba że zmianie ulegną jego uprawnienia.
Odnosząc się natomiast do powodów odmowy przyjęcia lokalu, które stanowiły istotę odwołania, organ II instancji stwierdził, że ustawodawca nie uwzględnia jakichkolwiek przyczyn odmowy przyjęcia kwatery albo lokalu mieszkalnego, jako wyjątku od utraty uprawnień w zakresie zakwaterowania.
Odnośnie natomiast położenia zaproponowanego lokalu w miejscowości pobliskiej (tj. B.) do miejsca pełnienia służby (tj. O.) i zgłaszanych zarzutów odnośnie braku możliwości dotarcia do jednostki wojskowej przed godz. 5:00 rano Prezes AMW wskazał, że prawo do zakwaterowania poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego może zostać zrealizowane w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. D. I. pełni służbę w miejscowości O., a zaproponowany lokal mieszkalny znajduje się w miejscowości B., która jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że czas dojazdu z miejscowości B. do miejscowości O. (i odwrotnie) jest możliwy środkami krajowego transportu drogowego (kolej Przewozy Regionalne) i trwa nie dłużej niż 2 godziny w obie strony.
W ocenie organu nie znajdował również uzasadnienia zarzut, że zaproponowane lokale mieszkalne nie spełniają wymogów określonych w § 90 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Każdy z zaproponowanych lokali mieszkalnych spełniał wymagania dotyczące pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a strona nie wykazała, na czym (oprócz nieodpowiedniej struktury) polegać miała owa niezgodność.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zasadnie zatem orzekł o umorzeniu tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. albowiem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej winien to postępowanie umorzyć. W przypadku odmowy przyjęcia lokalu, taka sytuacja zaistniała w sprawie, organ administracji publicznej nie może wydać decyzji przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Wobec braku zgody na przyjęcie zaproponowanego lokalu, realizacja wniosku strony wbrew jej woli powoduje bezprzedmiotowość postępowania, stąd jego umorzenie, jako jedynej formy zakończenia postępowania. Nie jest natomiast dopuszczalny alternatywny sposób rozpatrzenia wniosku o lokal w zakresie innej formy zakwaterowania.
Powyższa decyzja Prezesa AMW stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę zwrócił uwagę, że stan faktyczny w sprawie nie jest kwestionowany, skarżącemu zaproponowano do zamieszkania wraz z żoną i dzieckiem 3 lokale mieszkalne, które wprawdzie spełniały kryterium powierzchniowe, lecz bezsprzecznie nie spełniały kryterium strukturalnego. Skarżącemu przedstawiono lokale mieszkalne o strukturze 2 pokoje z kuchnią (art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP), zaś skarżący był uprawniony do lokalu posiadającego 3 pokoje z kuchnią lub aneksem kuchennym (art. 26 ust. 2 pkt 3). Oznacza to, że skarżącemu w istocie zaproponowano do zamieszkania lokale mieszkalne nieodpowiednie, nie realizujące jego uprawnień ustawowych.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że skarżący utracił prawo do zakwaterowania, skoro nie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego, do którego jest uprawniony (zarówno pod względem powierzchniowym, jak i strukturalnym), lecz odmówił zamieszkania w lokalu mieszkalnym, który w rozumieniu przepisów pragmatycznych był dla niego nieodpowiedni.
Sąd nie podzielił stanowiska organu, że zawarte w art. 26 ust. 2 sformułowanie "struktura kwatery powinna obejmować" oznacza fakultatywność, jedynie możliwość zastosowania tej przesłanki. W ocenie Sądu ustawodawca nie bez przyczyny posłużył się pojęciem "powinna obejmować". Pojęcie "powinien, powinna, powinno" (w Nowym Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003) zostało zdefiniowane jako: 1. w użyciu orzecznikowym w połączeniu z bezokolicznikiem - a) podmiotem, do którego się odnosi wyraz powinien jest osoba, która ma obowiązek coś zrobić, która musi coś zrobić, b) podmiotem jest osoba, z którą ktoś wiąże jakieś nadzieje, po której się czegoś spodziewa, c) podmiotem jest coś, co musi spełniać pewien warunek, zachować się w pewien określony sposób, d) wyraz powinien nadaje bezokolicznikowi cechę prawdopodobieństwa;
- 2. w konstrukcjach nieosobowych wyrażających pewne normy moralne, społeczne, itp." natomiast "powinność" to konieczność, obowiązek natury moralnej.
Sąd zwrócił także uwagę, że art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP określa podstawowe standardy lokali mieszkalnych przeznaczanych do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, na które łącznie składają się kryteria powierzchniowe i strukturalne. Jest to zabieg celowy, albowiem w tym wypadku przepisy ustawowe muszą określać pewne minimum uprawnień przysługujących stronie. Przyznanie bowiem żołnierzowi zawodowemu lokalu mieszkalnego o parametrach korzystniejszych niż mu przysługują zapewnia odpowiednie warunki bytowe, zaś przeciwna praktyka narusza gwarancje standardów wynikających z przepisów prawa i musi być poczytywana jako niezgodna z wolą ustawodawcy.
Zdaniem Sądu argumentacja Prezesa AMW o braku w zasobie Agencji lokalów mieszkalnych o odpowiedniej strukturze, jako wybudowanych przez 2010 r., jest argumentacją słusznościową, a nie prawną. Nie może więc zostać uwzględniona, tym bardziej, że skutkuje ona dla strony daleko idącymi konsekwencjami prawnymi - utratą uprawnień do zakwaterowania w formie przydziału lokalu mieszkalnego (kwatery) lub zastępczej.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały art. 26 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i w konsekwencji przyjęły, że ziściła się przesłanka z art. 21 ust. 5 tej ustawy pozwalająca przyjąć, że skarżący utracił uprawnienie do zakwaterowania. Wobec tego sprawa przydziału skarżącemu lokalu mieszkalnego bądź kwatery nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Agencji Mienia Wojskowego, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a w zw. z art. 24 ust 1 oraz w zw. z art. 26 ust 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów I i II instancji, w następstwie błędnie dokonanej wykładni ww. przepisów i uznania, że organy Agencji naruszyły art. 26 ust. 2 ustawy albowiem przedstawiły stronie 3 propozycje lokalowe, niespełniające wymogów struktury, określonych w art. 26 ust. 2 ustawy co w konsekwencji odmowy ich przyjęcia przez stronę (żołnierza kontraktowego) nie spowodowało utraty uprawnień do zakwaterowania (art. 21 ust. 5). Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że art. 26 ust. 2 ustawy dotyczy wyłącznie kwater, a nie dotyczy lokali mieszkalnych.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi względnie uchylenie wyroku w całości do ponownego rozpatrzenia;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm obowiązujących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej sformułowany został zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 1 oraz w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w wyniku błędnej wykładni tych przepisów.
Skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni powołanych przepisów nie dokonał jej w pełnym zakresie.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, żołnierzowi zawodowemu, na jego wniosek poświadczony przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę wojskową, dyrektor oddziału regionalnego właściwy dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową, wydaje decyzję o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.
Z kolei w art. 1a ust. 1 zawarte są ustawowe definicje, w pkt 1 lokalu mieszkalnego, którym jest samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716, 1496 i 1506) będący w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego, a w pkt 2 kwatery przez którą należy rozumieć lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater sporządzanym na podstawie ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1456 oraz z 2018 r. poz. 138).
Powołany na wstępie art. 24 stanowi podstawę do wydania żołnierzowi zawodowemu decyzji o przydziale kwatery, albo innego lokalu mieszkalnego. Ustawodawca wprowadza zatem dwie odrębne prawnie kategorie lokali; lokal, który jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy i lokal mieszkalny, który jest kwaterą w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy. To rozróżnienie lokalu mieszkalnego i kwatery występuje również w innych przepisach ustawy, ustawodawca w poszczególnych sprawach w różny sposób reguluje prawa, czy obowiązki żołnierzy w zależności czy przedmiotem przydziału był lokal mieszkalny, czy kwatera.
Mający zastosowanie w sprawie art. 26 ust. 1 ustawy stanowi, że przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12m2. W przypadku gospodarstwa jednoosobowego norma wynosi nie mniej niż 16m2. Zaś zgodnie z art. 26 ust. 2 struktura kwatery powinna obejmować: 1) dla żołnierza samotnego - jeden pokój z kuchnią albo aneksem kuchennym;
- 2) dla rodziny dwuosobowej - dwa pokoje z kuchnią albo aneksem kuchennym;
- 3) dla rodziny trzyosobowej - trzy pokoje z kuchnią albo aneksem kuchennym;
- 4) dla rodziny czteroosobowej lub większej - trzy albo cztery pokoje z kuchnią albo aneksem kuchennym.
Przedmiotem sporu jest wykładania art. 26 ust. 2 ustawy, na etapie postępowania administracyjnego organ podnosił, że sformułowanie "struktura kwatery powinna obejmować" oznacza fakultatywność, możliwość zastosowania tej przesłanki. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd pierwszej instancji, zdaniem Sądu przepis art. 26 ust. 1 i 2 ustawy określa podstawowe standardy lokali mieszkalnych przeznaczonych do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, na które łącznie składają się kryteria powierzchniowe określone w ust. 1 i kryteria strukturalne określone w ust.
2. Natomiast na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego dokonując wykładni art. 26 ust. 2 ustawy, który stanowi "struktura kwatery powinna obejmować" nie rozważano, czy przepis ten ma zastosowanie tylko w przypadku przydziału kwatery, czy również w przypadku przydziału lokalu mieszkalnego. Dopiero w skardze kasacyjnej organ zaprezentował stanowisko, że art. 26 ust. 2 powinien być stosowany tylko w przypadku przydziału kwatery, a nie w przypadku przydziału lokalu mieszkalnego. Zatem zdaniem organu art. 26 ust. 2 nie miał zastosowania do zaproponowanego stronie lokalu mieszkalnego w B. (w miejscowości pobliskiej), lokal ten odpowiadał kryterium powierzchni określonej w art. 26 ust. 1 a z uwagi na niedogodności dla skarżącego organ zaproponował kwatery w miejscu pełnienia służby, które nie zostały przyjęte z uwagi na niespełnienie kryterium określonego w art. 26 ust.
2. Zdaniem organu o ile kryterium struktury zostało określone dla kwater, to nie zostało określone dla lokali mieszkalnych, a zatem w przypadku odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej B., organ miał prawo do umorzenia postępowania.
Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem wykładnia art. 26 ust. 2 ustawy w kontekście odpowiedzi na pytanie, czy art. 26 ust. 2 ustawy ma zastosowanie tylko do przydziału kwater, czy też art. 26 ust. 2 ma zastosowanie zarówno do przydziału kwater jak i do przydziału lokalu mieszkalnego, nie była dokonywana. Dokonanie tej wykładni jest niezbędne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w tym przepisie.