Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2203/03 oddalił skargę J. T. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania decyzji.
W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd podkreślił, że skarżąca we wniosku z 8 grudnia 1999 r. wystąpiła o sprostowanie ostatecznej decyzji z 19 marca 1987 r. nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...], w zakresie dotyczącym powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Z treści pism kierowanych w toku postępowania administracyjnego do J. T. przez organy administracji publicznej oraz z treści pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z 20 stycznia 2003 roku jednoznacznie wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej o sprostowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z 19 marca 1987 roku.
Zgodnie z treścią art.113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony sprostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Z opisaną sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy w decyzjach w sposób widoczny, jednoznaczny zastosowano mylną pisownię, opuszczono litery w konkretnych wyrazach, dopuszczono się błędu w działaniach matematycznych lub innej tego rodzaju oczywistej omyłki. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a., które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego. Poza sporem winna więc pozostawać okoliczność, że w postępowaniu o sprostowanie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane kwestie merytoryczne będące przedmiotem decyzji, a więc nie mogą być przedmiotem tegoż postępowania mylne ustalenia faktyczne lub błędne zastosowanie przepisów prawa (vide wyrok NSA z 24.09.1998 r. I SA 1521/97., wyrok NSA z 24.09.1999 r. IV S.A. 1184/97, wyrok NSA z 1.07.1999 r. IV S.A. 1067/97 wszystkie niepublikowane).
Ponadto wskazać należy, że zmiana treści decyzji administracyjnej może nastąpić w drodze decyzji, zmiany decyzji, sprostowania bądź uzupełnienia, z tym, że każda z tych instytucji jest regulowana innymi przepisami prawa oraz następuje w odmiennych trybach. Żądanie skarżącej sprostowania ostatecznej decyzji z 19 marca 1987 roku numer [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] poprzez ustalenie, iż decyzją wywłaszczeniową objęto nieruchomość o innej (mniejszej) powierzchni zmierza do zmiany treści decyzji, a jak to wcześniej wskazano, w tym trybie takie żądanie nie może być uwzględnione. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zasadnie organy administracji publicznej odmówiły sprostowania wskazanej wyżej decyzji administracyjnej.
W skardze kasacyjnej z 23 lutego 2005 r. zarzucono powyższemu wyrokowi rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- art. 113 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku pomimo, iż nie została rozpoznana i wyjaśniona w całości skarga złożona przez skarżącą w dniu 6 października 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego;
- art. 141 par. 4 powołanej ustawy poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku, z jakich powodów nie została rozpoznana skarga skarżącej w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 marca 1987 roku, co skutkowało nieodniesieniem się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do podnoszonej przez skarżącą kwestii nieważności decyzji z 19 marca 1987 r., co oznacza, iż sprawa nie została rozpoznana co do istoty.
Konsekwencją powyższego naruszenia przepisów postępowania było naruszenie przepisów prawa materialnego to jest artykułu 50 oraz 56 ustęp l pkt l i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 19 marca 1987 roku poprzez ich niezastosowanie w sprawie.
Powyższy wyrok zaskarżono w całości, wnosząc jednocześnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu.
W uzasadnieniu tych zarzutów podniesiono, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowanie administracyjne wszczęte zostało na skutek wniosku skarżącej o sprostowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 19 marca 1987 r. Tymczasem w zażaleniu na postawienie Prezydenta [...] z dmą [...] skarżąca wskazała, iż wnosi o unieważnienie decyzji nr [...] z dnia 19 marca 1987 r., gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Także w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazywała, iż wnosi o unieważnienie decyzji wywłaszczeniowej nr [...] z dnia 19 marca 1987 r. gdyż jest ona obarczona istotną wadą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając powyższą skargę nie ustosunkował się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zawartego w skardze, pominął również fakt, iż Wojewoda Mazowiecki, rozpoznając zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] z [...] nie uwzględnił zawartego w zażaleniu J. T/ wniosku o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie odniósł się w ogóle do podnoszonej przez skarżącą kwestii nieważności decyzji administracyjnej z dnia 19 marca 1987 r. Oznacza to, iż rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki naruszył postanowienia art. 113 par. l prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zamykając rozprawę i wydając wyrok pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, czy wszczęte zostało na skutek wniosku J. T. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia 19 marca 1987 r., jak również nie wyjaśnił, z jakich przyczyn Wojewoda nie ustosunkował się do zawartego w zażaleniu na postanowienie Prezydenta wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia 19 marca 1987 r. Podkreślenia wymaga fakt, iż wbrew dyspozycji art. 141 par. 4 powołanej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił w treści uzasadnienia, dlaczego nie rozpoznał skargi J. T. w całości, w szczególności z jakich powodów nie odniósł się do składanych przez nią konsekwentnie w toku postępowania zarówno przed organem administracji, a następnie przed Sądem Administracyjnym wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 marca 1987 r. Niewyjaśnienie sprawy w powyższym zakresie skutkowało naruszeniem art. 50 ust. l oraz 56 ust. l pkt l i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 roku w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 19 marca 1987 roku, poprzez ich niezastosowanie w sprawie. Wskazać tutaj należy w szczególności, iż:
- w treści decyzji z dnia 19 marca 1987 roku nie została powołana podstawa prawna upoważniająca organ administracji do wywłaszczenia nieruchomości,
- nie została określona w sposób precyzyjny powierzchnia nieruchomości podlegająca wywłaszczeniu,
- wbrew przepisom powołanej ustawy (art. 58 par. l) wskazane zostało, iż odszkodowanie wypłacone zostanie przez E., pomimo iż zgodnie z powołanym przepisem odszkodowanie winno być wypłacone przez organ administracji.
Na marginesie podkreślić należy, iż z treści powyższej decyzji wynika, iż podstawą do jej wydania było ustalenie w decyzji nr 26/85, 449/95 z dnia 26 marca 1985 roku wydanej przez Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego, iż przedmiotowa część nieruchomości została przeznaczona na budowę zamknięcia obiegu wody chłodzącej dla E. położonych w [...] w rejonie ulic [...]. Do dnia dzisiejszego powyższa inwestycja nie została zrealizowana. Powyższej decyzji postawić można jednocześnie zarzut, iż w dacie wydania była ona niewykonalna a jej niewykonalność miała charakter trwały
Jak wskazywano wyżej podnieść należy, iż z treści przedmiotowej decyzji nie wynika, jaka część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność R. Z. podlegała wywłaszczeniu. Podkreślić należy, iż w aktach sprawy dotyczącej przedmiotowej decyzji brak jest mapy zaewidencjonowanej w Składnicy map i dokumentów Geodezyjnych za KEM-M-U-4363/85, na którą, w treści decyzji powołuje się organ wydający decyzję z dnia 19 marca 1987 roku. Wskazać należy, iż z treści pisma Urzędu Gminy [...] z dnia 7 grudnia 2000 roku [...] wynika, iż decyzja wywłaszczeniowa obejmowała jedynie część przedmiotowej nieruchomości. Z pisma Zastępcy Dyrektora Zarządu [...] z dnia 12 grudnia 2001 r. wynika natomiast, iż powyższa decyzja obejmowała całość przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji stwierdzić należy, iż skoro same organy administracji nie są w stanie stwierdzić, jaka część nieruchomości podlegała wywłaszczeniu, decyzja jest niewykonalna.
Tak jak sygnalizowano wyżej, zgodnie z art. 56 par. l pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 19 marca 1987 roku, decyzja o wywłaszczeniu winna zawierać określenie przedmiotu wywłaszczenia. W odniesieniu do decyzji z dnia 19 marca 1987 roku nie jest wskazane jasno, jaka część nieruchomości podlegała wywłaszczeniu, co powoduje niewykonalność decyzji. Tak więc, wobec wnoszenia przez skarżącą o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był do ustosunkowania się do powyższego wniosku. Nie ustosunkowanie się do wniosku skarżącej, stanowi naruszenie przytoczonych wyżej przepisów prawa i to zarówno procesowego jak i materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej jednak przedstawione w niej zarzuty są bezpodstawne.
W toku pierwszoinstancyjnego postępowania sądowego zostało skierowane do skarżącej wezwanie do usunięcia braków skargi, poprzez złożenie oświadczenia, czy przedmiotem złożonej przez nią skargi jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie odmowy sprostowania decyzji czy też rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 19 marca 1987 r. nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] oraz, czy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 19 marca 1987 r. nr [...] toczyło się postępowanie administracyjne i czy zostało ono zakończone decyzją ostateczną. W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem jej skargi jest odmowa sprostowania decyzji z 19 marca 1987 r. nr [...] oraz, że w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie toczyło się postępowanie administracyjne.
Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z przepisu tego płynie wniosek, że prawo wniesienia skargi jest uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem administracyjnym. Obowiązek ten wynika z założenia, iż sąd administracyjny nie zastępuje organów odwoławczych, a jego działania nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kontrola sądowa jest bowiem elementem wieńczącym system weryfikacji działań (aktów) administracji, a nie pierwszym czy też dominującym ogniwem tego systemu.
Skoro Sąd I instancji wyjaśnił, jaki jest zakres skargi wniesionej przez J. T., to nie można mu skutecznie postawić zarzutów, że nie rozpoznał skargi w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia 19 marca 1987 roku. Tym samym nie można uznać za usprawiedliwione zarzutów naruszenia przez Sąd wskazanych w skardze przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Gdyby nawet skarżąca upierała się w twierdzeniu, że jej skarga dotyczy również "unieważnienia" decyzji nr [...], to i tak nie mogłaby być ona rozpoznana w tym zakresie, ponieważ stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.