Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 384/13, oddalił skargę J. K. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 marca 2013 r.
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
J. K. w dniu 13 marca 2013 r. złożył do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek o udzielenie informacji dotyczącej dr P. B. w zakresie wskazania podstawowego miejsca jego zatrudnienia i uczelni, w której jest zaliczony do minimum kadrowego jednolitych studiów magisterskich.
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w piśmie z dnia 28 marca 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 112, poz. 1198 ze zm.). Organ odwołał się do art. 1 ust. 2 powołanej ustawy i podał, że ustawodawca w art. 129a ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) wymienił podmioty, którym przysługuje prawo dostępu do danych zawartych w centralnym wykazie nauczycieli akademickich i pracowników naukowych, w tym do minimów kadrowych.
J. K. w dniu 2 lipca 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 13 marca 2013 r. Skarżący podniósł, że P. B. pełni funkcję organu, w związku z tym informacje o jego osobie objęte są zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyższa Szkoła Policji w S., w której jest on rektorem jest uczelnią publiczną, co tym bardziej czyni zasadnym żądanie udzielenia informacji na temat funkcjonowania organów tej uczelni.
W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 28 marca 2013 r.
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 384/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.
Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Następnie wskazał, że to, iż dana informacja ma charakter informacji publicznej, nie oznacza, że możliwy jest do niej nieograniczony dostęp, a w szczególności, że zasady i tryb dostępu nie może być uregulowany w sposób odmienny niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sąd podał, że obok ustawy o dostępie do informacji publicznej funkcjonują również inne ustawy, regulujące w sposób odmienny i swoisty zasady i tryb dostępu do określonych informacji – np. zgodnie z art. 129a ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r. poz. 572), minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego prowadzi centralny wykaz nauczycieli akademickich i pracowników naukowych. Sąd przytoczył treść art. 129a ust. 4 ustawy, w którym wymienione zostały podmioty upoważnione do dostępu do danych zawartych w wykazie.
Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, na organie ciąży jedynie obowiązek poinformowania o tym wnioskodawcy, natomiast organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z samego bowiem faktu, że informacja dotyczy osoby publicznej nie można wywodzić, iż w sprawie należy stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ działał w sprawie prawidłowo.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. skargę kasacyjną wniósł J. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do zaniechania bezczynności, bądź o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię oraz art. 129a ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wskazanie podstawowego miejsca zatrudnienia i uczelni, w której funkcjonariusz publiczny Komendant Rektor Wyższej Szkoły Policji w S. jest zaliczany do minimum kadrowego jednolitych studiów magisterskich nie może być udostępnione skarżącemu w trybie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy tymczasem wskazanie podstawowego miejsca zatrudnienia w uczelni publicznej funkcjonariusza publicznego Komendanta Rektora Wyższej Szkoły Policji stanowi treści zawierające się w ustawowym katalogu "informacje publiczne, określonym art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś art. 129a ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie,
- art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ nie miał obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 149 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 151w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, pomimo iż stanowi ona zachowanie naruszające prawo materialne i procesowe w takim stopniu, że dawało to podstawę do uwzględnienia skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieudzielenie informacji publicznej może nastąpić tylko w przewidzianych prawem przypadkach, jak ochrona informacji niejawnej, czy prawo do prywatności. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie realizowanych przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego Sąd błędnie wskazał, że do udostępnienia żądanej informacji zastosowanie ma art. 129a ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Z przepisu tego wynika kto ma tzw. stały dostęp do danych zawartych w centralnym wykazie nauczycieli akademickich i pracowników naukowych. Znaczenie tej normy jest takie, że wskazane podmioty mają permanentne uprawnienie dostępu do tej bazy danych. Natomiast na ogólnych zasadach w oparciu o art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo dostępu do informacji tam zawartej ma każdy.
Skarżący zakwestionował stanowisko Sądu, że odmowa udostępnienia informacji nie wymagała formy decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że żądane przez skarżącego informacje publiczne udzielane są na zasadach przewidzianych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, która to ustawa stanowi regulację szczególną w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podniósł, że w art. 129a ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym ustawodawca enumeratywnie wymienił podmioty, którym przysługuje dostęp do danych zawartych w centralnym wykazie nauczycieli akademickich i pracowników naukowych. Skarżący nie należy do tego katalogu podmiotów, katalog ten ma charakter zamknięty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził z urzędu, by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, wyliczonych w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie mógł być uznany za zasadny podstawowy zarzut, jaki podniesiono w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i ust. 2 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, oraz art. 129a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sprawie nie jest sporne, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Z dalszych wywodów przedstawionych przez Sąd I instancji wynika, że Sąd w pełni pogląd ten podzielił. Z tego względu nie mógł więc być skuteczny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim skarżący sugeruje, że zdaniem Sądu I instancji informacje dotyczące podstawowego miejsca zatrudnienia w uczelni publicznej i uczelni, w której funkcjonariusz publiczny Komendant Rektor Wyższej Szkoły Policji w S. zaliczony jest do minimum kadrowego jednolitych studiów magisterskich nie mieszczą się w ustawowym katalogu "informacje publiczne" określonym, w powołanych przepisach.
Uznając charakter żądanych informacji jako informacji publicznych Sąd I instancji stwierdził zasadnie, że w sprawie wystąpiła sytuacja, o jakiej mowa w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, w myśl której to normy "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi..." Zważywszy bowiem na treść art. 129a ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, obowiązującą w dacie rozpatrywania wniosku skarżącego, w tym przede wszystkim art. 129a ust. 4, który to przepis zawiera zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje dostęp do danych zawartych w prowadzonym przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego ogólnopolskim wykazie nauczycieli akademickich i pracowników naukowych stanowisko Sądu I instancji nie budzi żadnych wątpliwości.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych. Zaznacza się przy tym, że wyjątki od ustawy o dostępie do informacji publicznej winny być ujmowane rygorystycznie, odrębne uregulowanie dotyczy tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej (por. obszerne rozważania w tym względzie zawarte w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13).
Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym, realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie wymaga wyraźnego, nie budzącego wątpliwości przepisu innej ustawy.
Podzielając powyższe stanowisko, należało także w pełni zaakceptować wyrażoną w zaskarżonym wyroku ocenę, że dostęp do żądanych informacji możliwy jest wyłącznie w trybie określonym w art. 129a ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.
W takiej sytuacji prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że skoro wnioskodawca żądał udzielenia informacji publicznych, do których dostęp odbywa się na zasadach określonych w innej ustawie, to organ miał obowiązek poinformowania o tym wnioskodawcy, nie był natomiast zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie stanowisko utrwalone jest w judykaturze. Już w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 3301/02 (Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195) Naczelny Sąd administracyjny stwierdził: "Na podstawie ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej decyzja może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielenia informacji i to tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicy zawodowej, służbowej, państwowej, skarbowej, statystycznej czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo umorzenia postępowania (por. art. 1, 4, 6, 12, 22 ustawy)". Pogląd ten w pełni zachował aktualność.
Wobec powyższego nie mogły być również uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, skoro za prawidłowe uznane zostało stanowisko Sądu I instancji dotyczące rozumienia norm materialnoprawnych, a zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania miało charakter pochodny w stosunku do zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 149 p.p.s.a., zasadnie oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skoro skarga dotyczyła bezczynności organu, to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ nie mógł mieć w niej zastosowania.
Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzona została według zasad określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego stosownie do art. 204 pkt 1 tej ustawy.