Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1410/15) oddalił skargę H. C. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] stanowiła współwłasność E. K. w 4/5 częściach i L. K. w 1/5 części niepodzielnie. Pismem z dnia 23 lutego 1949 r. P. K. wystąpiła do Zarządu Miejskiego [...] o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego odnośnie ww. nieruchomości oraz o przyznanie jej prawa własności czasowej do powyższej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1952 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiono P. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości, a orzeczeniem z dnia [...] października 1952 r. odmówiono dotychczasowym właścicielom E. K. i L. K. przyznania prawa własności czasowej.
Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1952 r. złożyła H. C. (następca prawny dawnego właściciela).
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. a contrario w związku z art. 158 § 1 K.p.a. i art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – zwanego dalej dekretem) odmówiło stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] października 1952 r. Jak ustaliło Kolegium, przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie Gminy 19 kwietnia 1948 r., a zatem termin do złożenia wniosku upłynął 19 października 1948 r. P. K. złożyła go natomiast 23 lutego 1949 r., czyli z uchybieniem terminu. Ponieważ termin z art. 7 ust. 1 dekretu ma charakter materialny, niedopuszczalna jest możliwości jego przywrócenia.
W następstwie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Kolegium powtórzyło, że następca prawny dawnych właścicieli hipotecznych nie złożyła w ustawowym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, co spowodowało wygaśnięcia jej roszczenia (uprawnienia).
W skardze na powyższą decyzję H. C. zarzuciła naruszenie art. 156 K.p.a., rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. prawo o postępowaniu administracyjnem w całości, a w szczególności art. 22, art. 23, art. 41, art. 42, art. 72 i art. 82, a także art. 6 K.p.a. i oraz art. 7 dekretu.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wstępie na nadzwyczajny charakter prowadzonego postępowania, a następnie analizując przepisy dekretu (art. 1, art. 7 ust. 1 i 2 dekretu), odwołał się do niespornych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z nimi Gmina objęła grunt w posiadanie na podstawie ogłoszenia dokonanego w trybie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6 poz.
- i zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 10 z dnia 19 kwietnia 1948 r., w pkt 26. Stosownie do § 3 ww. rozporządzenia, skoro ogłoszenie opublikowane zostało 19 kwietnia 1948 r., to 6 miesięczny termin do złożenia wniosku upłynął 19 października 1948 r. Tymczasem wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, który nie został uwzględniony) złożony został 23 lutego 1949 r. Za całkowicie nieuprawnione uznał Sąd argumenty skarżącej zmierzające do utożsamienia poszczególnych czynności realizowanych w ramach obejmowania nieruchomości w posiadanie przez gminę z decyzjami administracyjnymi, a więc władczymi aktami. Wyjaśnił, że "aby była wydana decyzja, to postępowanie administracyjne musi być w toku, co wynika wprost z treści art. 72 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnem". Wejście w życie dekretu nie uruchamiało samoistnie żadnego postępowania administracyjnego. Postępowanie to inicjował dopiero wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (prawa własności czasowej) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Także czynności dokonywane w ramach unormowanego w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. procesu obejmowania gruntów w posiadanie nie należały do sfery postępowania administracyjnego, ale działań faktycznoprawnych, z których spełnieniem prawodawca wiązał skutek prawny w postaci oznaczenia daty początkowej sześciomiesięcznego terminu dla złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Z akt sprawy nie wynika przy tym w ocenie Sądu, by sam proces obejmowania przedmiotowej nieruchomości w posiadanie gminy dokonał się z naruszeniem przepisów tego rozporządzenia, a zwłaszcza z naruszeniem ich w stopniu rażącym. Dopełniony został przewidziany rozporządzeniem wymóg treści ogłoszenia o objęciu w posiadanie (§ 2), zamieszczenie ogłoszenia w numerze organu urzędowego Zarządu Miejskiego (§ 3).
Kwestia charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu z kolei była wielokrotnie wyjaśniana w judykaturze oraz doktrynie, gdzie jednolicie przyjmowano, że ma on charakter materialnoprawny i nie znajdują do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jak też przepisy rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnem. Jest to wyznaczony przez ustawodawcę osobom uprawnionym termin wyrażenia woli w przedmiocie uzyskania praw do nieruchomości o charakterze podmiotowym, a nie dokonania czynności procesowej. Za prawnomaterialnym charakterem tego terminu przemawia również przyznanie byłym właścicielom prawa do odszkodowania powstającego już po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę (por. art. 9 ust. 2 dekretu) oraz art. 8 dekretu. Ponieważ odebranie prawa własności do wszystkich budynków znajdujących się na gruncie nieruchomości warszawskiej następowało z mocy samego prawa, to nie mogło być "cofnięte" wskutek przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie praw do nieruchomości. Prawnorzeczowy skutek upływu dekretowego terminu na złożenie wniosku powoduje zatem, iż sam termin ma charakter prawnomaterialny. Skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony z uchybieniem terminu z art. 7 ust. 1 dekretu, a termin ten miał materialnoprawny charakter, to okoliczność ta była wystarczającą i przesądzającą w ustaleniu, że decyzja z dnia [...] października 1952 r. nie narusza prawa.
Podniesiony w skardze zarzut pozbawienia posiadania nieruchomości w listopadzie 1945 r. (pomimo, że tytułem wykonawczym Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 4 września 1945 r. wprowadzono P. K. w posiadanie 80% domu), jest o tyle nieskuteczny, że termin wyznaczony w art. 7 ust.1 dekretu obowiązywał wszystkich właścicieli nieruchomości, wyznaczając jako początek jego biegu dzień objęcia gruntu w posiadanie przez gminę.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 179a P.p.s.a. w zw. z art, 151 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła "naruszenie przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w szczególności orzeczenie narusza art. 156 kpa poprzez jego nie zastosowanie, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji z [...] października 1952 r. Naruszono również, poprzez nie zastosowanie, przepisy Rozporządzenia Prezydenta RP z 22.03.1928 prawo o postępowaniu administracyjnem (ppa) w całości". W konsekwencji powyższego zarzucono "naruszenie przepisów art. 6 kpa". Jak wskazano, orzeczenie narusza też art. 7 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a.
W uzasadnieniu tak określonych podstaw skargi kasacyjnej wskazano, że nieruchomość od listopada 1945 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie dekretu, nie tylko że nie była w posiadaniu dotychczasowego właściciela, ale pozostawała w zarządzie i użytkowaniu innego podmiotu, o czym świadczy m.in. znajdujący się w aktach sprawy rozkaz z 3 listopada 1945 r., z którego wynika, że wszystkich właścicieli wysiedlono z budynku w dniu 5 listopada 1945 r. Wyjaśniono, że w takim przypadku w świetle treści art. 7 ust. 1 dekretu prawo do złożenia wniosku miał wyłącznie użytkownik gruntu, a nie jego dotychczasowy właściciel nie posiadający gruntu. Oznacza to, jak wywodzono, że "właściciel został faktycznie wywłaszczony w trybie pozadekretowym, w każdym razie bez podstawy nawet w ówczesnych przepisach". Skoro tak, to należy przyjąć, że termin z art. 7 nie mógł mieć zastosowania do właściciela, którego nieruchomość została przejęta w zarząd i użytkowanie, a to oznacza że wniosek właściciela "powinien być rozpatrzony w każdym czasie", gdyż "czas pozostawania w zarządzie państwowym był okresem, w którym właściciel nie mógł dochodzić swoich praw" podobnie jak w przypadku zasiedzenia. Podkreślono, że "formalna niemożność złożenia wniosku dekretowego przez właściciela we wskazanym terminie, pozbawiała go uprawnień przysługujących na podstawie dekretu. Termin dekretowy nie mógł zatem dotyczyć właścicieli w takiej sytuacji, a co za tym idzie, każdy wniosek, również później złożony, powinien być uznany za skuteczny".
W załączniku do protokołu rozprawy wywodzono z kolei, że sześciomiesięczny termin dla złożenia wniosku dekretowego w okolicznościach sprawy nie mógł rozpocząć biegu z tego względu, że Gmina nie objęła skutecznie w posiadanie nieruchomości. Posiadanie to bowiem, w ocenie skarżącej, powinno być rozumiane w ujęciu cywilistycznym podobnie jak jest ono rozumiane obecnie w orzecznictwie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w odniesieniu do przesłanki posiadania gruntu przez właściciela jako warunku dla uwzględnienia wniosku dekretowego. Nie może ono nadal być już tylko fikcją prawną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zarówno jej podstawy, jak i argumentacja zawarta w uzasadnieniu nie są prawidłowe.
W odniesieniu do sposobu skonstruowania podstaw skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że posłużenie się przez jej autora zwrotem "w szczególności", który mógłby sugerować, iż poza wymienionymi przepisami dopatruje się on również naruszenia innych norm prawnych, których jednakże nie wskazał, było niedopuszczalne, jak również i bezskuteczne. Podzielając w tym aspekcie stanowisko Sądu Najwyższego zgodnie, z którym zwrot "w szczególności" należy traktować jako semantycznie pusty (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt CKN 1518/00, opubl. OSNC 2001 r. nr 3, poz. 39), kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku należało przeprowadzić jedynie w zakresie wyraźnie wyartykułowanych norm stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. W tym też zakresie nie mogła odnieść jakiegokolwiek skutku ta część zarzutu prawa materialnego, która nawiązywała do "przepisów Rozporządzenia Prezydenta RP z 22.03.1928 prawo o postępowaniu administracyjem (ppa) w całości". Podkreślić również trzeba, że sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04). Brak wskazania, której konkretnie normie prawnej z ww. rozporządzenia miałby zdaniem strony skarżącej uchybić Sąd pierwszej instancji wykluczał kontrolę kasacyjną przez pryzmat tej regulacji. Pomijając jednak wadliwość wskazanej wyżej podstawy, jak również brak precyzji niektórych innych zarzutów (np. naruszenie art. 156 kpa czy art. 7 dekretu bez uszczegółowienia konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów) to – jak wynika z argumentacji skarżącej - istota problemu dotyczyła jednego zagadnienia materialnoprawnego, a mianowicie czy termin do złożenia wniosku dekretowego dla dotychczasowego właściciela w okolicznościach sprawy rozpoczął swój bieg w dniu 19 kwietnia 1948 r. tj. w dniu ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie przez Gminę zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 10 - jak przyjął Sąd pierwszej instancji i Kolegium, czy też z tego względu, że właściciel nie był w posiadaniu nieruchomości, a pozostawała ona w zarządzie i użytkowaniu innego podmiotu termin ten w ogóle nie rozpoczął biegu, co uprawniało właściciela do złożenia wniosku w każdym czasie - jak argumentuje skarżąca. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność posiadania, bądź nieposiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela, o ile mogła mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku dekretowego, to nie miała żadnego znaczenia dla samego momentu rozpoczęcia biegu terminu do jego złożenia. Argumentacja skarżącej, że wobec alternatywy rozłącznej zawartej w art. 7 ust. 1 dekretu uprawnionym do złożenia wniosku był w odniesieniu do nieruchomości pozostającej w zarządzie i użytkowaniu innego podmiotu wyłącznie użytkownik gruntu, a nie jego właściciel nie skutkuje przyjęciem, że właściciel mógł złożyć wniosek w każdym czasie, lecz co najwyżej, że w takim przypadku w ogóle nie miał prawa do jego złożenia. Przyjęcie natomiast, że z uwagi na pozbawienie właściciela prawa do złożenia wniosku sześciomiesięczny termin w ogóle nie rozpoczynał biegu i pozostawał zawieszony (podobnie jak w przypadku terminu zasiedzenia, kiedy właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości), podważałoby z kolei zasadniczy sens całej konstrukcji prawnej przyjętej w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jak również w kolejnych rozwiązaniach prawnych przyjmowanych w ustawach gruntowych a odnoszących się do nieruchomości warszawskich (por. art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przypomnieć należy, że dekret w swojej zasadniczej konstrukcji wprowadzał czasowe odstępstwo od zasady superficies solo cedit i pozostawiał dotychczasowym właścicielom własność budynków. Przechodziły one na własność Gminy albo z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku dekretowego, albo z chwilą jego odmownego załatwienia (por. art. 8 dekretu). Podzielenie koncepcji skarżącej, że ówczesny ustawodawca dopuścił składanie wniosków przez właścicieli nie będących w posiadaniu gruntu w każdym czasie, czyli bezterminowo, bądź że wprawdzie tego nie zakładał, lecz tak powinno się obecnie interpretować art. 7 ust. 1 dekretu (dokładnie nie wiadomo za którą z tych koncepcji opowiada się skarżąca) podważałoby sens tej konstrukcji prawnej skoro powodowałoby pozostawienie przy właścicielu własności budynku również bezterminowo, przy czym skarżąca nie wyjaśnia jak w takiej sytuacji powinien być załatwiony ewentualny wniosek dekretowy użytkownika złożony w terminie. Wszystko to sprawia, że teoria skarżącej nawiązująca do cywilistycznej koncepcji zawieszenia biegu terminu zasiedzenia nie może być przeniesiona do terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Stanowiska tego nie zmienia rozumienie przesłanki "posiadania gruntu" przez dotychczasowego właściciela w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czy w orzecznictwie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich jako warunku dla pozytywnego załatwienia wniosku dekretowego. Orzecznictwo to bowiem nie dotyczy ani ustalenia kiedy tj. w jakiej dacie dochodziło do "objęcia w posiadanie gruntu przez gminę", o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, ani też wykładni tego ostatniego sformułowania. Wywody prawne zawarte w skardze kasacyjnej i przedstawione na rozprawie, a ujęte w załączniku do protokołu rozprawy nie podważają zatem prawidłowości ustaleń Sądu i Kolegium, że do objęcia gruntu w posiadanie przez gminę doszło w rozpoznawanej sprawie w dniu 19 kwietnia 1948 r. wyłącznie w drodze formalnego aktu podania do publicznej wiadomości stosownie do przepisów powołanego w decyzjach rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Oczywiście, rację ma skarżąca, że nieprawidłowości w objęciu gruntu w posiadanie przez Gminę powodowałyby brak uruchomienia biegu 6 - miesięcznego terminu dla złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie jednak nieprawidłowości te nie miały miejsca, co oznacza, że termin ten rozpoczął bieg i biegł bez względu na to jaki podmiot w świetle art. 7 ust. 1 dekretu był uprawniony do jego złożenia (właściciel, użytkownik, czy oba te podmioty), jak również bez względu na spełnienie przesłanek do jego pozytywnego załatwienia.
Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 tej ustawy.