Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1378/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy rozkaz personalny Komendanta Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], wydany w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Komendant Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2013 r. zwolnił J. S., z dniem 30 kwietnia 2013 r., ze służby stałej w Straży Granicznej. W uzasadnieniu rozkazu organ podał m.in. że zwolnienie funkcjonariusza ze służby nastąpiło w związku z upływem ponad 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, które miało miejsce [...] czerwca 2006 r. decyzją Komendanta Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej, a nie ustała przyczyna zawieszenia w czynnościach służbowych, gdyż nie zostało zakończone postępowanie karne w związku z zarzutem popełnienia przestępstwa z art. 18 § 2 Kk w zw. z art. 231 § 1 i 2 Kk w zw. z art. 12 Kk, bowiem postępowanie sądowe jest w toku (wyrok Sądu Rejonowego w Olecku z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...], został uchylony przez Sąd Apelacyjny w Suwałkach wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...]).
Od powyższego rozkazu J. S. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, który decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej, ustalając nowy termin zwolnienia ze służby na dzień 30 czerwca 2013 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż na dzień wydania zaskarżonego rozkazu personalnego funkcjonariusz był zawieszony w czynnościach służbowych z uwagi na toczące się postępowanie karne w związku z zarzutem popełnienia podczas pełnienia służby przestępstwa umyślnego. Postępowanie do dnia wydania decyzji nie zostało zakończone. Organ podkreślił, że postawione funkcjonariuszowi w postępowaniu karnym zarzuty pozostają w związku z pełnioną służbą, co w konsekwencji uniemożliwia pozostawienie skarżącego w służbie.
Podstawą zwolnienia ze służby pozostaje jednakże fakt, że pozostawienie w służbie funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych, który ich nie realizuje od prawie siedmiu lat, stoi w konflikcie z interesem formacji. Organ wskazał też, że niemal siedmioletnia absencja zawieszonego funkcjonariusza w służbie, a co za tym idzie niemożność wykonywania obowiązków służbowych powoduje dezorganizację służby innych funkcjonariuszy, dlatego też w tym przypadku interes społeczny, który wyraża się w prawidłowym realizowaniu przez formację jej ustawowych zadań, należy uznać za nadrzędny w stosunku do słusznego interesu strony. Komendant wskazał też, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby nie przesądza o jego winie. Ustawodawca przewidział bowiem sytuację, że gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności wskazane w art. 17 § 1 pkt 1 – 3 i art. 6 Kpk, to wówczas zgodnie z dyspozycją art. 46a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz może być przywrócony do służby.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję J. S. zarzucił organowi naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpoznania sprawy i nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia a w szczególności wskazania konkretnych okoliczności dotyczących skarżącego, które powoduje negatywne konsekwencje dla organu w przypadku dalszego pozostania jego w służbie oraz nierozważnie indywidualnego interesu strony.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżącego zawieszono w czynnościach służbowych od dnia [...] czerwca 2006 r. na okres trzech miesięcy, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Komendanta Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej, w związku z trwającym postępowaniem karnym. Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., przedłużono zawieszenie w czynnościach służbowych ww. funkcjonariusza do czasu ukończenia postępowania karnego. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie upłynął okres 12 miesięcy zawieszenia, o którym mowa w art. 45 ust. 2 pkt 11, a ponadto nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia, bowiem w czasie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby postępowanie karne nie zostało zakończone. Oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego przy zastosowaniu powyższego przepisu.
Zdaniem Sądu, uprawniona była ocena organów, iż zarzucane skarżącemu czyny, przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, uniemożliwiające wykonywanie zadań przypisanych służbie, przemawiały za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej. Sąd podkreślił też, że motywy rozstrzygnięcia zostały w pełni wyjaśnione, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. naruszenie prawa materialnego - art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu, iż w sprawie zachodzi przesłanka "ważnego interesu służby" i w konsekwencji zastosowaniu względem skarżącego przewidzianego tym przepisie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana jego wykładnia i okoliczności stanu faktycznego nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby, a w związku z tym brak było możliwości zwolnienia go ze służby na podstawie tego przepisu;
- 2. naruszenie przepisów postępowania:
- - "art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej organy naruszyły art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie szczegółowego wskazania w uzasadnieniu przyczyn podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby stałej w Straży Granicznej";
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. polegającą na oddaleniu skargi w sytuacji. gdy skarżący skutecznie wykazał, iż organ w niniejszej sprawie naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie;
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji pod kątem ich zgodności z prawem, w sytuacji gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna prowadzić do wniosku, iż został on ustalony z naruszeniem przepisów prawa, w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy, a także z pominięciem słusznego interesu skarżącego.
Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z regulacji tej wynika, że funkcjonariuszom zawieszonym w obowiązkach służbowych nie zapewniono bezwzględnej trwałości stosunku służbowego aż do czasu zakończenia wszczętego przeciwko nim postępowania karnego. Ustawodawca przyznał funkcjonariuszom tylko ochronę czasową, gwarantując, że przed upływem wyznaczonego okresu nie mogą być oni w omawianym trybie zwolnieni ze służby. Później, po zakończeniu okresu ochronnego, kwestia pozostawienia tych osób w służbie oraz ewentualnego terminu rozwiązania stosunku służbowego zależy od uznania właściwych przełożonych.
J. S., w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2006 r. został na 3 miesiące zawieszony w czynnościach służbowych. Okres zawieszenia został następnie przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Sąd Rejonowy w Olecku wyrokiem z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] uznał skarżącego winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, jednakże powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Sądu Okręgowego w Suwałkach z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...]. Sprawa karna przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi Rejonowemu w Olecku nie została zakończona. Oznacza to, że w dniu rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym bezspornie upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia. Przesłanki przewidziane w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej bezspornie zostały zatem spełnione.
Zauważyć należy, że wskazane okoliczności nie były jedynym powodem rozwiązania stosunku służbowego z J. S. Organy orzekające w sprawie rozważały również kwestię interesu skarżącego oraz interesu społecznego tożsamego z interesem macierzystej formacji. Zwróciły przy tym przede wszystkim uwagę na specyfikę i zadania Straży Granicznej oraz obowiązek prawidłowego funkcjonowania tej formacji. Ich argumentacja w tym zakresie jest w pełni przekonywująca. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie Straży Granicznej utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie, w tym także długotrwałe zawieszenie ich w czynnościach służbowych. Skutki absencji funkcjonariusza w służbie dla sprawnego funkcjonowania Straży Granicznej i dla interesu społecznego są oczywiste oraz nie wymagają szerszego dowodzenia. W niniejszej sprawie takie zagrożenia są znaczne i realne, zwłaszcza biorąc pod uwagę niezwykle długi, siedmioletni okres dotychczasowego zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych oraz brak jakichkolwiek perspektyw na niezwłoczne zakończenie postępowania karnego.
Oczywistym jest, że zadania wykonywane uprzednio przez większą ilość funkcjonariuszy, po odsunięciu choćby jednego z nich od wykonywania obowiązków służbowych, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, co zwiększa ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość realizowanych czynności. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia sprawnego funkcjonowania całej formacji oraz prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Instytucja przewidziana w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej została wprowadzona przede wszystkim w interesie publicznym. W interesie Państwa i Straży Granicznej leży sprawne realizowanie zadań powierzonych omawianej formacji. Wymaga to z kolei efektywnego wykorzystania wszystkich etatów i środków, jakimi dysponuje Straż Graniczna. Niezbędne ponadto jest, by w gronie funkcjonariuszy znajdowały się wyłącznie osoby wolne od podejrzeń o popełnienie przestępstw, zwłaszcza czynów o charakterze korupcyjnym, związanych z pełnioną służbą.
Tylko takie osoby mogą kształtować autorytet do organów i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Z tego względu indywidualny interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem Państwa i formacji, której był on funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Straży Granicznej oraz troski o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy organ miał pełne podstawy przyjąć, że dalsze pozostawanie w służbie J. S., który od 7 lat (a więc w okresie kilkakrotnie dłuższym od ustawowego okresu ochronnego) jest zawieszony w czynnościach służbowych oraz fakt toczącego się nadal postępowania karnego, uprawniały go do skorzystania z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. Takie działania nie wykraczały poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji (w tym zakres luzu decyzyjnego) organu.
Stanowisko takie wyrażone zostało także przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 3069/13, wydanym w identycznym niemalże stanie faktycznym i prawnym. Tezy zawarte w tym orzeczeniu Sąd rozpoznający sprawę niniejszą popiera w całości.
Sąd I instancji zasadnie w działaniach organów nie dopatrzył się złamania ani kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów procesowych ani prawa materialnego. W sprawie zwolnienia ze służby nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a ponadto przeprowadzone postępowanie i podjęte decyzje spełniały standardy procesowe wynikające z zasad ogólnego postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutami naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, bowiem słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi