Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 361/14, oddalił skargi: Zarządu Terenowego NSZZ Solidarność Policjantów KPP w [...] oraz J.R. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2014 r. w przedmiocie ustalenia prawa do urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
J.R. zwrócił się do Komendanta Powiatowego z wnioskiem o przyznanie mu urlopu dodatkowego w wymiarze 9 dni roboczych za każdy rok przepracowany na stanowisku dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...] w latach 2003-2005, ponieważ wykonywanie obowiązków służbowych dyżurnego polegało w rzeczywistości na prowadzeniu nasłuchu radiowego w warunkach szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia.
Komendant Powiatowy Policji w [...], rozkazem personalnym z dnia 14 grudnia 2012 r., odmówił J.R. przyznania urlopu dodatkowego za lata 2003-2005. Posiłkowano się wynikami prac komisji ds. oceny warunków uciążliwości i szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania dodatkowego płatnego urlopu na stanowisku dyżurnego KPP w [...] z roku 2006, uznając za niecelowe powołanie nowej komisji.
Komendant Wojewódzki, po rozpatrzeniu odwołania J.R., decyzją z dnia 23 stycznia 2013 r., uchylił rozkaz z dnia 14 grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Komendant Powiatowy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r., odmówił J.R. przyznania dodatkowego urlopu.
Komendant Wojewódzki, po rozpatrzeniu odwołań: J.R. i Przewodniczącego Zarządu Terenowego (działającego w imieniu Zarządu), decyzjami z dnia 4 czerwca 2013 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 15 kwietnia 2013 r.
WSA w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Zarządu, postanowieniem z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 810/13, odrzucił ją, ponieważ została ona wniesiona z uchybieniem terminu. Postanowienie to uprawomocniło się z dniem 15 października 2013 r.
WSA w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi J.R., wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 809/13, uchylił decyzje organów obu instancji. W wyroku podniesiono że postępowanie odwoławcze, po rozpoznaniu środków zaskarżenia pochodzących od różnych stron postępowania, ale dotyczących jednego rozstrzygnięcia, powinno być zakończone wydaniem jednej decyzji. W obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje zawierające rozstrzygnięcie w tej samej sprawie, a więc przynajmniej jedna z nich jest dotknięta wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Obie decyzje zostały wydane w tym samym dniu, nie było więc możliwe ustalenie która z nich pierwsza stała się ostateczna. Należało więc wyeliminować z obrotu prawnego obie.
Komendant Wojewódzki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 15 kwietnia 2013 r.
WSA w Poznaniu, po rozpoznaniu skarg: J.R. oraz Zarządu, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 361/14, oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że przepisy § 11 ust. 1 pkt 2 lit. g, § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz.U. nr 81, poz. 740, dalej: rozporządzenie) stawiają szereg wymogów, od spełnienia których zależy prawo do takiego urlopu, tj. służba w warunkach ciągłego napięcia i koncentracji przy nagrywaniu i odtwarzaniu zapisów magnetycznych w styczności ze zmiennym natężeniem i zakresem fal dźwiękowych, a także przy nasłuchu radiowym.
Ponadto, aby służba taka mogła zostać uznana za pełnioną w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia, musiałby być pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu. Zauważono, że wyniki prac komisji do oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, jak również cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie wskazują, aby zostały spełnione przesłanki, o których mowa w rozporządzeniu. Nie zmienia tego fakt, że jeden z członków komisji nie podpisał protokołu z jej obrad, ponieważ fakt ten pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W toku postępowania dowodowego ustalono, że praca dyżurnego KPP w [...] nie jest służbą wykonywaną w warunkach ciągłego napięcia i koncentracji przy nagrywaniu i odtwarzaniu zapisów magnetycznych w styczności ze zmiennym natężeniem i zakresem fal dźwiękowych, ani służbą przy nasłuchu radiowym. Czas poświęcony na obsługę przy urządzeniach typu radiostacja i radiotelefon w trakcie pełnieni służby przez J.R. nie obejmował również co najmniej 80 godzin w miesiącu.
Praca dyżurnego wymaga koncentracji i łączy się z napięciem, natomiast ustawodawca dla przyznania dodatkowego urlopu wymaga tych cech w wyjątkowym natężeniu, sprawiającym, że służba pełniona jest w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie na takie okoliczności nie wskazywał.
Skargę kasacyjną wniósł J.R., żądając uchylenia wyroku WSA w Poznaniu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:
- • art. 84 ustawy 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355, ze zm., dalej: u.P.) w zw. z § 11 ust. 1 pkt 2 lit. g rozporządzenia, ponieważ błędnie przyjęto, że prawo do urlopu dodatkowego policjant nabywa po spełnieniu wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek, podczas gdy przepis ten odnosi się do dwóch różnych grup policjantów. Użyty w § 11 ust. 1 pkt 2 lit. g rozporządzenia zwrot "a także" oznacza, że służba musi być wykonywana bądź warunkach ciągłego napięcia, bądź też − alternatywnie − przy nasłuchu radiowym. Tymczasem Sąd I instancji stwierdził, że wskazane w tym przepisie wymogi muszą zostać spełnione łącznie;
- • art. 84 u.P. w zw. z § 12 ust. 3-4 rozporządzenia, gdyż uznano, że niepodpisanie protokołu przez jednego z członków komisji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Brak podpisu oznacza jednak, że nie doszło do wydania oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego. Opinia nie została wydana przez właściwy skład, a więc sporządzony protokół jest wadliwy, co podważa rzetelność ustaleń prac komisji. Nie można zatem uznać, że przełożeni orzekli na podstawie opinii wydanej w sposób prawidłowy;
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. nr 151, poz. 1261), art. 84 u.P., § 11 ust. 1 pkt 2 lit. g, § 12 ust. 3-4 rozporządzenia;
- • art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi, w tym do zarzutu naruszenia art. 84 u.P. w zw. z § 11 ust. 1 pkt 2 lit. g rozporządzenia. Powołana w sprawie komisja oceniła zakres prac funkcjonariusza a nie ocenę szkodliwości i uciążliwości warunków pracy. Nie odniesiono się także do zarzutu naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności. Organ I instancji, po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania, zobligowany był do wydania rozkazu personalnego. Tymczasem organ II instancji nie odniósł się do tej kwestii, utrzymując w mocy orzeczenie, które należy uznać za wydane w niewłaściwej formie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
Podnieść należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 84 ustawy 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r. poz. 355, ze zm., dalej: u.P.) w zw. z § 11 ust. 1 pkt 2 lit. g rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz.U. nr 81, poz. 740, dalej: rozporządzenie). Przypomnieć trzeba, że art. 84 u.P. statuuje uprawnienie ministra właściwego do sprawa wewnętrznych do wprowadzenia dodatkowych urlopów rocznych dla policjantów (w wymiarze 13 dni roboczych na rok) pełniących służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 lit. g rozporządzenia, wydanego na podstawie przedmiotowej delegacji ustawowej, funkcjonariuszowi przysługuje urlop dodatkowy, gdy pełni on służbę w warunkach ciągłego napięcia i koncentracji przy nagrywaniu i odtwarzaniu zapisów magnetycznych w styczności ze zmiennym natężeniem i zakresem fal dźwiękowych, a także przy nasłuchu radiowym.
Przepis ten składa się więc z dwóch części. Pierwsza zawiera przesłanki, których spełnienie oznacza, że organ może przyznać funkcjonariuszowi urlop dodatkowy, tj. warunki ciągłego napięcia i koncentracji. Z kolei część druga przepisu określa dwa rodzaje stanowisk gdzie te warunki występują: nagrywanie i odtwarzanie zapisów oraz nasłuch radiowy. Taka konstrukcja oznacza więc, że fakt pełnienia służby polegającej na nasłuchu radiowym nie powoduje powstania uprawnienia do dodatkowego urlopu. Funkcjonariusz może mieć bowiem przyznany urlop dodatkowy tylko wtedy, gdy jednocześnie pełni służbę przy nasłuchu radiowym i wystąpią przesłanki wymienione w pierwszej części § 11 ust. 1 pkt 2 lit. g rozporządzenia. Takie przesłanki nie zostały w toku przedmiotowego postępowania stwierdzone, a więc brak jest podstaw do przyznania J.R. urlopu dodatkowego.
Zarzut dotyczący protokołu komisji powołanej do oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia pełnienia służby przez J.R., nie zasługuje na uwzględnienie. Brak podpisu na protokole jednego z członków komisji nie oznacza, że protokół ten w ogóle nie istnieje, a jego treść nie powinna być brana pod uwagę w postępowaniu rozpoznawczym. Brak ten oznacza tylko, że osoba, która odmówiła złożenia podpisu, ma wątpliwości, a zatem należy skonfrontować prawidłowość działania komisji z innymi ustaleniami, co WSA w Poznaniu oraz organy administracji uczyniły. Tym samym brak podpisu jednego z członków komisji oznacza, że jej ustalenia powinny być szczególnie wnikliwie badane w postępowaniu rozpoznawczym, ale nie unieważnia jej prac.
Stwierdzić trzeba, że zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wydania rozkazu personalnego w niewłaściwej formie (decyzja administracyjna zamiast rozkazu personalnego) jest trafny. Zgodnie z treścią § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów sprawy osobowe załatwiane są przez przełożonych w formie rozkazu personalnego. Dotyczy to zarówno orzeczenia wydanego w pierwszej, jak i drugiej instancji. Nie mniej jednak przypomnieć jednak należy, że postępowanie w sprawach stosunku służbowego w Policji prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: K.p.a.), a zatem rozstrzygnięcie sprawy następuje, zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a., w formie decyzji administracyjnej. Decyzja taka może mieć nazwę "rozkaz personalny".
W sytuacji, gdy organ zamiast nazwy określonej w ww. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. użył nazwy kodeksowej tj. "decyzja", popełnił on błąd, który jednak nie ma wpływu na sposób załatwienia sprawy, ponieważ rozstrzygnięcie zapadło, zatem we właściwej formie. Z kolei brak odniesienia się przez WSA w Poznaniu do tak postawionego zarzutu skargi nie miało wpływu na treść wydanego orzeczenia.
Wskazać również należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ oddalenie skargi formalnie odpowiadało art. 151 P.p.s.a. Oddalenie skargi było bowiem wyłącznie konsekwencją prawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.