Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 689/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
W dniu [...] czerwca 2014 r. skarżący wystąpił w trybie art. 98 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n., o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną - ulicę [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, położoną w [...] w dzielnicy [...].
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ww. działka nie przeszła na własność [...] na mocy decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. zatwierdzającej podział nieruchomości, zatem nie przysługuje za nią odszkodowanie na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n.
W odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. skarżący podniósł m.in., iż obowiązkiem organu jest wykonać ostateczną decyzję podziałową Prezydenta [...] z [...] maja 2005 r., która jednoznacznie stanowi, że za przedmiotową nieruchomość przysługuje odszkodowanie. Zdaniem skarżącego, dopóki jest więc taka treść decyzji z 2005 r., to należy ją niezwłocznie wykonać i wydać odrębna decyzję o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n.
Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, iż ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w wyniku którego powstała m. in. działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczona pod ul. [...]ą. Organ odwoławczy wskazał dalej, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdził nabycie przez powiat warszawski, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), zwanej dalej przepisami wprowadzającymi, i stała się ostateczna w dniu [...] września 2015 r.
Z powyższego Wojewoda wywiódł, iż przedmiotowa działka w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiła własność [...], a zatem nie doszło do skutku przejścia powyższej nieruchomości na jednostkę samorządu terytorialnego w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Nie stanowiła też w dniu wydania decyzji podziałowej własności skarżącego, a zatem nie doszło do utraty prawa własności przez skarżącego w wyniku wydania decyzji podziałowej.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 104 i art. 105 k.p.a. w związku z art. 98 u.g.n. i art. 73 przepisów wprowadzających. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia i wpłaty odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające słusznie wywiodły, iż w dniu [...] maja 2005 r., tj. w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, przedmiotowa działka nie stanowiła już własności skarżącego. Nie doszło zatem do utraty prawa własności przez skarżącego w wyniku wydania decyzji podziałowej, gdyż w tej dacie nieruchomość stanowiła już własność [...].
Sąd wskazał, że tego rodzaju ocena jest uzasadniona także treścią decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2005 r., w której nie wskazano, że orzeczeniem tym konstytutywnie przeniesiono własność części nieruchomości na rzecz [...]. Tego rodzaju skutek, o ile nieruchomość nie stanowiła już wcześniej własności publicznej, wynika z mocy prawa. Informacje w tym zakresie zawarte zostały w treści uzasadnienia ww. decyzji, choć nie stanowi ono elementu rozstrzygnięcia co do meritum.
W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n., wszczęte z wniosku skarżącego, jako bezprzedmiotowe, podlegało obligatoryjnemu umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów odjęcia prawa własności nieruchomości bez stosownego odszkodowania, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestia ta jest nadal otwarta w kontekście tego, że skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. skierowanym do Urzędu [...], na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających, zwrócił się o ustalenie i wypłacenie stosownego odszkodowania za przejętą nieruchomość.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
- 1. Brak zastosowania art. 6 i art. 110 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n., które to przepisy w związku z treścią decyzji podziałowej Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2005 r. wiążą ten organ co do przejścia przedmiotowej działki na własność [...] z dniem, kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna oraz statuują przysługujące skarżącemu roszczenie za wywłaszczenie w/w działki;
- 2. Niewłaściwe zastosowanie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 73 przepisów wprowadzających, wskutek błędnej decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy u.g.n. obliguje do wypłaty odszkodowania za wywłaszczony z dniem [...] maja 2005 r. przez Prezydenta [...] grunt, a postępowanie o stwierdzenie nabycia przez powiat warszawski gruntu z mocy prawa jest postępowaniem odrębnym, stwierdzającym w roku 2015 nabycie z mocy prawa przez powiat warszawski ww. gruntu z dniem [...] stycznia 1999 r.;
- 3. Brak zastosowania art. 16 § 1 w zw. z art. 15, art. 129 § 2 i art. 107 k.p.a. oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. z dnia decyzji, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to przepisy w związku z treścią decyzji podziałowej Prezydent [...] z dnia [...] maja 2005 r. determinują, iż cechę ostateczności przedmiotowej decyzji, w sytuacji gdy nie wniesiono odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nabywa się dnia [...] maja 2005 r., tj w dzień następny po upływie 14 dni na wniesienie odwołania od decyzji wydanej w dniu [...] maja 2005 r.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a następnie uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. i w konsekwencji zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej działki na rzecz [...] skutkiem ostatecznej decyzji Prezydent tego miasta z dnia [...] maja 2005 r. zatwierdzającej podział nieruchomości skarżącego,
Ponadto skarżący kasacyjnie zażądał zwrotu poniesionych kosztów sądowych oraz zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego za instancję kasacyjną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor nie sprecyzował podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy naruszenie przepisów wymienionych przez wnoszącego skargę kasacyjną stanowiło naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje poszczególnych zarzutów i przywołanych przepisów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie uzasadniono także właściwie naruszenia prawa materialnego, które może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 684/05), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej. Przedstawione uchybienia co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i ograniczają ich skuteczność.
Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie sporządzonej skargi kasacyjnej, skonstatować należy, że istotą jej zarzutów jest podważanie stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji, dotyczącego bezprzedmiotowości postępowania z wniosku skarżącego o odszkodowanie za grunt wydzielony pod drogę publiczną – w trybie art. 98 u.g.n.
Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny i nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość, za którą skarżący domaga się odszkodowania, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością powiatu warszawskiego. Przejście tej nieruchomości na własność jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło na mocy art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. Okoliczność ta została potwierdzona ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, a tym samym bez znaczenia pozostaje okoliczność, w jakiej dacie została wydana. Istotne jest bowiem, że potwierdza ona zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 73 ust. 1 omawianej ustawy. Samo zaś przejście prawa własności na podmiot publicznoprawny nastąpiło z mocy prawa ze skutkiem na dzień 1 stycznia 1999 r. Dodać jeszcze wypadnie, że nieruchomości stanowiące mienie powiatu [...] stały się z dniem 27 października 2002 r. mieniem [...] na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1817). Zatem przedmiotowa działka drogowa zarówno w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, jak i w dacie wydania decyzji podziałowej (tj. w dniu 5 maja 2005 r.) stanowiła własność [...].
Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Decyzja podziałowa z dnia [...] maja 2005 r. stała się ostateczna z dniem [...] maja 2005 r. Jak wyżej wskazano w tej dacie przedmiotowa działka gruntu stanowiła już własność [...]. Decyzja podziałowa nie mogła więc wywołać skutku w postaci przejścia przedmiotowej nieruchomości na własność [...], skoro nieruchomość ta już stanowiła własność tego miasta.
Tym samym nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby ustalenie i wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Oznacza to, że postępowanie administracyjne wszczęte i prowadzone w tym trybie było bezprzedmiotowe, co skutkować musiało wydaniem decyzji o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Dodać wypadnie, że w tak ustalonych okolicznościach sprawy bez znaczenia pozostają zawarte w uzasadnieniu decyzji podziałowej rozważania w zakresie skutków, jakie miałaby ona wywołać w zakresie stosunków własnościowych. Decyzja ta nie mogła bowiem zmienić stanu prawnego ukształtowanego z mocy prawa przed jej wydaniem. Ewentualna zaś wadliwość decyzji podziałowej z dnia [...] maja 2005 r. nie była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu.
Niezależnie od powyższego przypomnieć przyjdzie, na co zresztą zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że wywłaszczenie z mocy art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających nastąpiło za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 73 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniosek taki złożył w przepisanym terminie. Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem jest postępowaniem odrębnym od kontrolowanego w niniejszej sprawie i wykracza poza jej granice. Tym niemniej, jeżeli w tym odrębnym postępowaniu skarżący dopatrzyłby się naruszenia prawa materialnego lub procesowego, to przysługują mu wszelkie przewidziane prawem środki do zwalczania tych naruszeń.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl