Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1759/13 oddalił skargę Gminy Wrocław na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] stwierdził nabycie, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego we Wrocławiu przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], obręb [...], o pow. [...]ha oraz nabycie prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji wystąpiła Gmina Wrocław.
W uzasadnieniu podniosła, że kwestionowana decyzja pomija nowy stan prawny i faktyczny jaki powstał w wyniku wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), jak również wniosku Gminy Wrocław z dnia 5 listopada 2002 r. o nabycie nieruchomości z mocy prawa, w związku z przejmowanymi zadaniami oświatowymi. Na uwłaszczonej nieruchomości położony jest budynek Technikum [...], a zatem z dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., w związku z przekazaniem zadań oświatowych wraz z majątkiem na rzecz powiatów, w tym również gmin wykonujących zadania powiatu, nieruchomość na której znajduje się Technikum [...], winna być w myśl art. 48 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przekazana na rzecz Gminy Wrocław.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2003 r.
Gmina Wrocław wnioskiem z dnia 10 września 2012 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby Gmina Wrocław uzyskała ostateczną decyzję przekazującą na jej rzecz, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r., prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości nr [...]. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej nabycie przez Gminę Wrocław, jako miasto na prawach powiatu, praw do działki nr [...] na podstawie powołanych art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, pozwoli wnioskodawcy na legitymowanie się prawami do ww. gruntu, a tym na skuteczne wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2003 r. Fakt wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenie praw do ww. gruntu w oparciu o przepisy art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do czasu jego ostatecznego i pozytywnego zakończenia, nie przesądza o interesie prawnym wnioskodawcy w postępowaniu nadzorczym, a jedynie uzasadnia stwierdzenie po jego stronie interesu faktycznego, który jednak nie daje legitymacji do skutecznego inicjowania postępowania w sprawie oceny legalności ww. decyzji uwłaszczeniowej. Prawa rzeczowe do przedmiotowej działki nie wynikają również z załączonego do wniosku sprzeciwu Gminy Wrocław od nakazu zapłaty z dnia 27 października 2010 r.
W tych okolicznościach Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał na zasadność swojego stanowiska przedstawionego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. bowiem Gmina Wrocław nie wykazała interesu prawnego do podważania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2003 r.
Postanowienie Ministra z dnia [...] maja 2013 r. stało się przedmiotem skargi Gminy Wrocław do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w dacie orzekania przez Ministra o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego Gmina Wrocław nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do gruntu. Okoliczność wykonywania przez Gminę Wrocław zadań oświatowych w budynku posadowionym na tym gruncie nie stanowi o istnieniu interesu prawnego, ale wyłącznie interesu faktycznego. Również fakt toczącego się postępowania o przekazanie, na podstawie art. 48 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na rzecz Miasta na prawach powiatu Wrocław mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu [...] z siedzibą we Wrocławiu (obecnie Zespół Szkół nr [...]) przy ul. [...], nie stanowi o istnieniu interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nie jest bowiem kwestionowane, że w dacie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego i utrzymującego go w mocy postanowienia, w obrocie prawnym nie funkcjonował żaden akt potwierdzający prawa Gminy Wrocław do nieruchomości, o której mowa wyżej.
Sąd I instancji wskazał również, że na gruncie art. 28 k.p.a. nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania danej decyzji. Interesu prawnego podmiotu, który nie dysponuje i nie dysponował tytułem prawnorzeczowym do uwłaszczonej nieruchomości, nie można wywodzić z samego żądania potwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław praw do działki, na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Wrocław, zarzucając naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dwóch przesłanek wynikających z art. 28 k.p.a., spełnianych przez stronę skarżącą, a mianowicie:
- a) iż postępowanie administracyjne zgodnie z art. 28 k.p.a. wszczęte zostało przez stronę skarżącą w związku z istnieniem obowiązku ustawowego wynikającego z art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;
- b) oraz, że zainicjowane przez PKP postępowanie administracyjne w przedmiocie "uwłaszczenia", czyli przyznania PKP prawa wieczystego użytkowania na działce nr [...] zajmowanej przez Miasto Wrocław a będącej we władaniu Technikum [...] (obecnie ZSZ Nr [...]) prowadzonego przez Miasto Wrocław od 1993 r., dotyczy obowiązku strony skarżącej, polegającego na obowiązku prowadzenia zadań ustawowych oświatowych i tym samym o staranie się o przekazanie Miastu praw do gruntów, na których prowadzi te zadania;
- 2) rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz administracyjnym i braku tym samym jednolitego orzecznictwa w sprawach:
- a) kiedy i komu przysługuje prawo "strony";
- b) istnienie zawsze "interesu prawnego" w przypadkach, kiedy roszczenie ma oparcie w przepisach prawa materialnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie wyroki i przekazanie go do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzuty podniesione przez Gminę Wrocław, które dotyczyły naruszenia art. 28 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zasługiwały na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając w zaskarżonym wyroku, że Gmina Wrocław w sprawie niniejszej nie legitymowała się interesem prawnym, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. dokonał prawidłowej wykładni powołanej normy prawnej, którą następnie właściwie zastosował. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu Sąd zasadnie zaakceptował dokonaną w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2003 r., skoro w sprawie ustalono, że Gmina nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do wywłaszczonej nieruchomości.
Sąd prawidłowo wskazał, że na gruncie przepisu art. 28 k.p.a. koniecznym jest wykazanie, że interes strony ma charakter prawny, a więc wykazanie istnienia normy prawnej o charakterze materialnym, która przyznaje danemu podmiotowi określone uprawnienia lub nakłada obowiązki. Słusznie Sąd stwierdził, że interesu prawnego podmiotu, który nie dysponuje i nigdy nie dysponował tytułem prawnorzeczowym do uwłaszczonej nieruchomości nie można w rozpatrywanym przypadku wywodzić z samego żądania potwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław praw do nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Przedstawione w zaskarżonym wyroku rozumienie pojęcia "interes prawny" jest zgodne z powszechnie przyjętym w judykaturze, nie można podzielić stanowiska strony skarżącej co do rozbieżności w tym względzie.
Zgodzić należy się z oczywistym poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że Miasto Wrocław z uwagi na regulację zawartą w art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest stroną postępowania mającego potwierdzić przejście wskazanego mienia Skarbu Państwa z mocy prawa na własność tej jednostki samorządu terytorialnego. Należy jednak zauważyć, że dopiero wówczas, gdy wydana zostanie ostateczna, deklaratoryjna decyzja, o jakiej mowa w art. 60 ust. 3 ustawy, potwierdzająca nabycie przez Gminę Wrocław jako miasto na prawach powiatu praw do przedmiotowej działki na podstawie art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Gmina ta, jako legitymującą się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości będzie posiadała interes prawny m.in. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W taki też, prawidłowy sposób, powyższe kwestie zostały ocenione w zaskarżonym wyroku.
Za błędne natomiast należało uznać przekonanie, jakie wyrażone zostało w skardze kasacyjnej, że przed zakończeniem powyższego postępowania art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uznane być mogą za podstawę materialnoprawną do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W takim stanie sprawy zasadnie interes Gminy oceniony został jako faktyczny, a nie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Na końcu zauważyć trzeba, że uznanie Gminy za stronę w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2010 r. umarzającej postępowanie w przedmiocie przekazania na rzecz miasta na prawach powiatu Wrocław przedmiotowego mienia Skarbu Państwa, którego dotyczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1250/13 jest oczywistą konsekwencją tego, że postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji wydanej w postępowaniu, w którym gmina brała udział jako jego strona. W żaden sposób sytuacja ta nie może przekładać się na pozycję Gminy w niniejszym postępowaniu.
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.