Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1760/13 oddalił skargę Gminy Wrocław na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdził nabycie, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego we Wrocławiu w obrębie [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji wystąpiła Gmina Wrocław.
W uzasadnieniu podniosła, że kwestionowana decyzja pomija nowy stan prawny i faktyczny jaki powstał w wyniku wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), jak również wniosku Gminy Wrocław z dnia 5 listopada 2002 r. o nabycie nieruchomości z mocy prawa, w związku z przejmowanymi zadaniami oświatowymi. Na uwłaszczonej nieruchomości położony jest budynek Technikum [...], budynek internatu, sala gimnastyczna, garaże i droga pożarowa, a zatem z dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., w związku z przekazaniem zadań oświatowych wraz z majątkiem na rzecz powiatów, w tym również gmin wykonujących zadania powiatu, nieruchomość na której znajduje się Technikum [...], winna być w myśl art. 48 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przekazana na rzecz Gminy Wrocław.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2007 r.
Gmina Wrocław wnioskiem z dnia 10 września 2012 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby Gmina Wrocław uzyskała ostateczną decyzję przekazującą na jej rzecz, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości ozn. jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej nabycie przez Gminę Wrocław, jako miasto na prawach powiatu, praw do działek nr [...], nr [...] i nr [...] na podstawie powołanych art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, pozwoli wnioskodawcy na legitymowanie się prawami do ww. gruntu, a tym na skuteczne wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r. Fakt wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenie praw do ww. gruntu w oparciu o przepisy art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do czasu jego ostatecznego i pozytywnego zakończenia, nie przesądza o interesie prawnym wnioskodawcy w postępowaniu nadzorczym, a jedynie uzasadnia stwierdzenie po jego stronie interesu faktycznego, który jednak nie daje legitymacji do skutecznego inicjowania postępowania sprawie oceny legalności ww. decyzji uwłaszczeniowej. Prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości nie wynikają również z załączonego do wniosku sprzeciwu Gminy Wrocław od nakazu zapłaty z dnia 27 października 2010 r.
W tych okolicznościach Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał na zasadność swojego stanowiska przedstawionego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. bowiem Gmina Wrocław nie wykazała interesu prawnego do podważania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r.
Postanowienie Ministra z dnia [...] maja 2013 r. stało się przedmiotem skargi Gminy Wrocław do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w dacie orzekania przez Ministra o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego Gmina Wrocław nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do gruntu. Okoliczność wykonywania przez Gminę Wrocław zadań oświatowych w budynku posadowionym na tym gruncie nie stanowi o istnieniu interesu prawnego, ale wyłącznie interesu faktycznego. Również fakt toczącego się postępowania o przekazanie, na podstawie art. 48 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na rzecz Miasta na prawach powiatu Wrocław, wymienionych wyżej działek gruntu, na których położony jest budynek Technikum [...], budynek internatu i sala gimnastyczna, nie stanowi o istnieniu interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nie jest bowiem kwestionowane, że w dacie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego i utrzymującego go w mocy postanowienia, w obrocie prawnym nie funkcjonował żaden akt potwierdzający prawa Gminy Wrocław do wymienionych wyżej działek gruntu.
Sąd I instancji stwierdził, że na gruncie art. 28 k.p.a. nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania danej decyzji. Interesu prawnego podmiotu, który nie dysponuje i nie dysponował tytułem prawnorzeczowym do uwłaszczonej nieruchomości, nie można wywodzić z samego żądania potwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław praw do nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Wrocław, zarzucając naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dwóch przesłanek wynikających z art. 28 k.p.a., spełnianych przez stronę skarżącą, a mianowicie:
- a) iż postępowanie administracyjne zgodnie z art. 28 k.p.a. wszczęte zostało przez stronę skarżącą w związku z istnieniem obowiązku ustawowego wynikającego z art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;
- b) oraz, że zainicjowane przez PKP postępowanie administracyjne w przedmiocie "uwłaszczenia", czyli przyznania PKP prawa wieczystego użytkowania na działce nr [...], [...] i [...] zajmowanej przez Miasto Wrocław a będącej we władaniu Technikum [...] (obecnie ZSZ Nr [...]) prowadzonego przez Miasto Wrocław od 1993 r., dotyczy obowiązku strony skarżącej, polegającego na obowiązku prowadzenia zadań ustawowych oświatowych i tym samym o staranie się o przekazanie Miastu praw do gruntów, na których prowadzi te zadania;
- 2) rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz administracyjnym i braku tym samym jednolitego orzecznictwa w sprawach:
- a) kiedy i komu przysługuje prawo "strony";
- b) istnienie zawsze "interesu prawnego" w przypadkach, kiedy roszczenie ma oparcie w przepisach prawa materialnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie wyroki i przekazanie go do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzuty podniesione przez Gminę Wrocław, które dotyczyły naruszenia art. 28 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zasługiwały na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając w zaskarżonym wyroku, że Gmina Wrocław w sprawie niniejszej nie legitymowała się interesem prawnym, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. dokonał prawidłowej wykładni powołanej normy prawnej, którą następnie właściwie zastosował. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu Sąd zasadnie zaakceptował dokonaną w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2007 r., skoro w sprawie ustalono, że Gmina nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do wywłaszczonej nieruchomości.
Sąd prawidłowo wskazał, że na gruncie przepisu art. 28 k.p.a. koniecznym jest wykazanie, że interes strony ma charakter prawny, a więc wykazanie istnienia normy prawnej o charakterze materialnym, która przyznaje danemu podmiotowi określone uprawnienia lub nakłada obowiązki. Słusznie Sąd stwierdził, że interesu prawnego podmiotu, który nie dysponuje i nigdy nie dysponował tytułem prawnorzeczowym do uwłaszczonej nieruchomości nie można w rozpatrywanym przypadku wywodzić z samego żądania potwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław praw do nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Przedstawione w zaskarżonym wyroku rozumienie pojęcia "interes prawny" jest zgodne z powszechnie przyjętym w judykaturze, nie można podzielić stanowiska strony skarżącej co do rozbieżności w tym względzie.
Zgodzić należy się z oczywistym poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że Miasto Wrocław z uwagi na regulację zawartą w art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest stroną postępowania mającego potwierdzić przejście wskazanego mienia Skarbu Państwa z mocy prawa na własność tej jednostki samorządu terytorialnego. Należy jednak zauważyć, że dopiero wówczas, gdy wydana zostanie ostateczna, deklaratoryjna decyzja, o jakiej mowa w art. 60 ust. 3 ustawy, potwierdzająca nabycie przez Gminę Wrocław jako miasto na prawach powiatu praw do przedmiotowej działki na podstawie art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Gmina ta, jako legitymującą się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości będzie posiadała interes prawny m.in. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W taki też, prawidłowy sposób, powyższe kwestie zostały ocenione w zaskarżonym wyroku.
Za błędne natomiast należało uznać przekonanie, jakie wyrażone zostało w skardze kasacyjnej, że przed zakończeniem powyższego postępowania art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uznane być mogą za podstawę materialnoprawną do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W takim stanie sprawy zasadnie interes Gminy oceniony został jako faktyczny, a nie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Na końcu zauważyć trzeba, że uznanie Gminy za stronę w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2010 r. umarzającej postępowanie w przedmiocie przekazania na rzecz miasta na prawach powiatu Wrocław przedmiotowego mienia Skarbu Państwa, którego dotyczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1250/13 jest oczywistą konsekwencją tego, że postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji wydanej w postępowaniu, w którym gmina brała udział jako jego strona. W żaden sposób sytuacja ta nie może przekładać się na pozycję Gminy w niniejszym postępowaniu.
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.