Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1376/08 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie nadania uprawnień szkoły publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył m.in. następujące okoliczności:
Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w B., prowadzone przez [...] Sp. z o.o. w B. zostało wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta Bydgoszczy w dniu 29 czerwca 2005 r. i rozpoczęło działalność z dniem 1 września 2005 r. Jednocześnie [...] zwróciło się do Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty o wydanie pozytywnej opinii w zakresie spełniania przez szkołę warunków szkoły publicznej, określonych w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2). W dniu 30 kwietnia 2008 r. Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty wydał postanowienie, w którym negatywnie zaopiniował spełnianie przez Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w B. warunków określonych w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.zw. dalej u.o.s.o.).
W dniu 30 kwietnia 2008 r. Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty wydał postanowienie, w którym negatywnie zaopiniował spełnianie przez Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w B. warunków określonych w art. 7 ust. 3 w u.o.s.o.
Uzasadniając swoją opinię Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty stwierdził, iż:
- 1) szkoła nie realizuje warunku określonego w art. 7 ust. 3 pkt 1 u.o.s.o. – zapisy w dzienniku nie potwierdzają realizacji podstawy programowej;
- 2) szkoła nie realizuje warunku określonego w art. 7 ust. 3 pkt 2 u.o.s.o. – nie są realizowane godziny na nauczanie przedmiotów ujętych w podstawie programowej w zakresie rozszerzonym; łącznie w trzyletnim okresie kształcenia szkoła zrealizowała zamiast 824 - 620 godzin;
- 3) szkoła nie realizuje warunku określonego w art. 7 ust. 3 pkt 3 u.o.s.o. – ocenianie i promowanie słuchaczy odbywa się niezgodnie z przepisami prawa, tj. rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania, promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 83, poz. 562 ze zm. zw. dalej rozporządzeniem MEN z 2007 r.) oraz z wcześniej obowiązującym rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 września 2004 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 199, poz. 2046 ze zm. zw. dalej rozporządzeniem MENiS z 2004 r.);
- 4) szkoła nie realizuje warunku określonego w art. 7 ust. 3 pkt 4 u.o.s.o. –dokumentacja przebiegu nauczania ustalona dla szkół publicznych nie jest prowadzona prawidłowo, naruszone są przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm. powoływanym dalej jako rozporządzenie MENiS z 2002 r.).
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, stwierdzając że szkoła nie jest zobowiązana do przestrzegania przepisów rozporządzenia MENiS z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 15, poz. 142 ze zm.); stwierdził zrealizowanie przez słuchaczy szkoły 692 godzin zajęć dydaktycznych oraz 20% godzin zajęć w formie konsultacji indywidualnych. Skarżący wywodził, że w szkole kształcącej w formie zaocznej można stosować egzaminy klasyfikacyjne dla słuchaczy, którzy z powodu nieobecności na zajęciach nie zostali klasyfikowani. Natomiast dokumentacja szkoły prowadzona jest zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Edukacji Narodowej uznał zażalenie za nieuzasadnione i utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Minister wskazał, że niezapewnienie nauczania przedmiotów ujętych w podstawie programowej w zakresie rozszerzonym mogłoby zmniejszyć szansę słuchaczy na egzaminie maturalnym i w efekcie nawet utrudnić dalszą edukację. Zgodnie z oświadczeniem dyrektora szkoły w 3 letnim cyklu zrealizowano 692 godziny (kontrola Kuratora Oświaty wykazała realizację 620 godzin), zamiast 824, które przewidziano do realizacji w ramowym planie nauczania dla trzyletniego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w formie zaocznej. Stwierdzenie dyrektora, że 20 % zajęć prowadzonych było w formie indywidualnych konsultacji w ocenie organu drugiej instancji nie może zostać uznane za wiarygodne wobec braku dokumentacji w tym zakresie.
Minister stwierdził, że statut szkoły nie zawiera informacji określającej niepubliczny charakter szkoły. Zasady oceniania, o których mowa w art. 31 pkt 18, są niezgodne z obowiązującym prawem, zamiast egzaminu poprawkowego z jednych zajęć edukacyjnych, z których słuchacz otrzymał ocenę niedostateczną przewiduje się egzamin poprawkowy z dwóch zajęć edukacyjnych (przepis obowiązujący w szkole dla młodzieży). Dopuszcza się klasyfikowanie słuchaczy w sposób sprzeczny z prawem – egzaminy klasyfikacyjne w szkole kształcącej w trybie zaocznym. Artykuł 33 przewiduje przeprowadzanie egzaminu dojrzałości, choć wcześniej w artykule 14 mowa jest o tym, że szkoła realizuje naukę na podbudowie gimnazjum. W art. 38 przewidziano sytuacje, w których uczeń może być skreślony z listy uczniów szkoły, nie wyczerpano jednak ścieżki odwoławczej.
Analiza dokumentacji przekazanej do Ministerstwa Edukacji Narodowej wskazuje, iż szkoła nie spełnia wymogów określonych w art. 7 ust 3 pkt 3 u.o.s.o. Szkoła niepubliczna może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej, jeżeli "stosuje zasady klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów" ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, z wyjątkiem egzaminów wstępnych. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w B., ul. Gdańska 122, nie przestrzega powszechnie obowiązujących zasad klasyfikacji.
Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych pracuje w trybie zaocznym. Zatem, w ocenie organu II stopnia w zakresie klasyfikowania i promowania słuchaczy powinien mieć zastosowanie przepis § 24 (dawniej § 22) powołanych rozporządzeń ze szczególnym uwzględnieniem ust. 5, który precyzuje terminy zdawania egzaminów w terminach dodatkowych w szkołach dla dorosłych prowadzonych w formie zaocznej. Tymczasem, składający zażalenie powołuje się na przepis § 17 (dawniej § 15) rozporządzenia, który dotyczy możliwości przeprowadzania egzaminów klasyfikacyjnych w szkołach dla dorosłych funkcjonujących w trybie stacjonarnym. W ocenie organu drugiej instancji szkoła nie spełnia również warunku określonego w art. 7 ust. 3 pkt 4 u.o.s.o.
Zgodnie z § 16 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania "dokumentację przebiegu nauczania stanowią także uchwały rady pedagogicznej dotyczące klasyfikowania i promowania uczniów oraz ukończenia szkoły oraz pisemne prace kontrolne i egzaminacyjne słuchaczy szkół dla dorosłych prowadzonych w formie zaocznej". Zgodnie z ustaleniami Ministra w szkole brak kompletu prac kontrolnych i egzaminacyjnych. Statut szkoły nie określa sposobu i czasu przechowywania prac. Organ prowadzący w zażaleniu powołuje się na przestrzeganie przepisów zarządzenia nr 7 Ministra Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 13 marca 1991 r., choć niejasne są podstawy stosowania tego zarządzenia. Organ II instancji potwierdził ponadto zasadność zarzutu Stanisława Baczyńskiego dotyczącego przewlekłości załatwienia sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] podniosło, iż szkoła nie jest zobowiązana do przestrzegania przepisów rozporządzenia MENiS z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych; zrealizowanie przez słuchaczy szkoły 692 godzin zajęć dydaktycznych oraz 20% godzin zajęć w formie konsultacji indywidualnych. Skarżący stwierdził, że w szkole kształcącej w trybie zaocznym można stosować egzaminy klasyfikacyjne dla słuchaczy, którzy z powodu nieobecności na zajęciach nie zostali klasyfikowani. Natomiast dokumentacja szkoły prowadzona jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. W skardze zarzucono również nieprawidłowości przy sporządzaniu samego protokołu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 7 ust 3 u.o.s.o., zgodnie z którym niepubliczna może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej wymienione w ust. 2, jeżeli:
- 1) realizuje programy nauczania uwzględniające podstawy programowe wymienione w ust. 1 pkt 4 lit. a/;
- 2) realizuje zajęcia edukacyjne w cyklu nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły publicznej danego typu;
- 3) stosuje zasady klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów, o których mowa w ust. 1 pkt 5, z wyjątkiem egzaminów wstępnych;
- 4) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania ustaloną dla szkół publicznych;
- 5) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe – kształci w zawodach określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego, o której mowa w art. 24 ust. 1 u.o.s.o., a w przypadku liceum profilowanego – kształci w profilach kształcenia ogólnozawodowego, o których mowa w art. 24 ust. 6 u.o.s.o.;
- 6) zatrudnia nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych, o których mowa w pkt 2, posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych.
W ocenie Sądu dla uzyskania uprawnień szkoły publicznej konieczne jest spełnienie przez ubiegającą się o taki status szkołę niepubliczną wszystkich wymienionych powyżej przesłanek. Niespełnienie chociaż jednej z nich uniemożliwia uzyskanie uprawnień szkoły publicznej. Jest to zrozumiałe, gdyż wymogi formalne stawiane szkołom publicznym mającym uprawnienia do wydawania świadectw i dyplomów państwowych muszą być wyższe niż szkoły niepublicznej.
W przedmiotowej sprawie organ wskazał na niespełnienie aż 4 koniecznych przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 3 u.o.s.o. Zdaniem Sądu przynajmniej dwie z nich mają charakter oczywisty i potwierdzają stanowisko Ministra. Mianowicie zapis w art. 31 pkt 18 statutu szkoły przewidujący egzamin poprawkowy z dwóch zajęć edukacyjnych w szkole jest niedopuszczalny w przypadku szkoły kształcącej w trybie zaocznym. Zgodnie z treścią § 24 rozporządzenia MEN z 2007 r. (w dacie wydania postanowienia organu pierwszej instancji § 22 rozporządzenia MENiS z 2004 r.) w tego typu szkołach nie jest dopuszczalne przeprowadzanie egzaminów poprawkowych z dwóch przedmiotów.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż już z tego powodu organ nie mógł uznać, że prowadzone przez skarżącego Liceum posiada uprawnienia szkoły publicznej – stosuje bowiem system klasyfikowania i promowania niezgodny z rozporządzeniem.
Za oczywisty uznał Sąd brak wymaganej dokumentacji przebiegu nauczania, tj. pisemnych prac kontrolnych i egzaminacyjnych słuchaczy szkół dla dorosłych prowadzonych w formie zaocznej. Również ta okoliczność w ocenie Sądu stanowi samodzielną przesłankę odmowy potwierdzenia uprawnień szkoły publicznej.
Zdaniem WSA zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowości związanych z kontrolą przeprowadzoną w kwietniu 2007 r. i sporządzenia samego protokołu – nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Nawet jeżeli w szkole 20% godzin byłoby realizowanych w ramach zajęć indywidualnych, to i tak nie miałoby to żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia, ponieważ statut zawiera niedopuszczalny prawnie zapis o promowaniu. Przy tym zapis ten ma istotne znaczenie, bo umożliwia promocję osobie, która zdała dwa egzaminy poprawkowe - co absolutnie w szkole kształcącej w trybie zaocznym jest niedopuszczalne.
Z tych względów Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż prowadzona przez skarżącego szkoła nie spełnia przesłanek do przyznania jej uprawnień szkoły publicznej i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej ustawą P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Sp. z o.o. prawidłowo reprezentowane i zaskarżając wyrok w całości oparło ją o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:
- I. Naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 7 ust. 3 pkt 3 u.o.s.o. w związku z § 22 rozporządzenia MENiS z 2004 r. oraz § 24 rozporządzenia MEN z 2007 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przez przyjęcie, iż z mocy powyższych przepisów niedopuszczalne jest zastrzeżenie w statucie szkoły kształcącej w trybie zaocznym możliwości zdawania więcej niż jednego egzaminu poprawkowego, w sytuacji, gdy z treści powyższych przepisów nie wynika takie ograniczenie;
- 2) art. 58 ust. 6, art. 60 ust. 1 u.o.s.o. oraz art. 31 pkt 18 Statutu Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w B., poprzez błędną ich wykładnię, przez dokonanie niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej i przyjęcie, że w treści ww. normy mowa jest o obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, w sytuacji, gdy statut reguluje kwestię egzaminów poprawkowych z zajęć edukacyjnych bez wskazywania, iż są to zajęcia obowiązkowe w rozumieniu § 26 rozporządzenia MEN z 2007 r.;
- 3) art. 60 ust. 3 u.o.s.o. poprzez dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości sformułowań Statutu Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w B., w sytuacji gdy z mocy ww. przepisu oceny takiej dokonuje właściwy Kurator Oświaty;
- 4) art. 7 ust. 3 pkt 4 u.o.s.o. w zw. z § 22 rozporządzenia MENiS z 2004 r. oraz § 24 rozporządzenia MEN z 2007 r. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż z norm tych wynika obowiązek prowadzenia przez szkołę zarówno dokumentacji egzaminów semestralnych jak i prac kontrolnych, w sytuacji z gdy z powyższych przepisów taki obowiązek nie wynika.
- II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia – art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. przez niezawarcie w treści uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodzi, iż lakoniczne uzasadnienie Sądu, wskazuje, że Sąd podzielił argumentację skarżącego co do negatywnej opinii organów w zakresie spełniania przez Liceum Ogólnokształcące przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 3 u.o.s.o. z wyłączeniem pkt 3 i 4.
Argumentację skargi kasacyjnej jej autor ograniczył tylko do tych dwóch przesłanek.
Odnosząc się do kwestii nieprawidłowego sformułowania art. 31 pkt 18 Statutu L.O. kasator podniósł, iż na mocy art. 60 ust. 3 u.o.s.o. Kurator Oświaty może uchylić statut szkoły sprzeczny z obowiązującym prawem, a zatem w tym zakresie dokonuje jego kontroli.
W realiach niniejszej sprawy Statut Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w B. został oceniony przez właściwego Kuratora oświaty już w 2005 r. co znajduje potwierdzenie w pismach z dnia [...] czerwca 2005 r. ([...]) oraz z dnia [...] lipca 2005 r. ([...]) znajdujących się w aktach sprawy.
Dokonana wówczas weryfikacja Statutu nie wykazała w jego treści żadnych nieprawidłowości, a od tego czasu nie uległ on zmianie.
Niezależnie od powyższej argumentacji skarżący wskazuje, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia zapisu art. 31 pkt 18 Statutu L.O., jest błędna, albowiem w sposób nieuprawniony dokonuje rozszerzenia zakresu jego treści.
Zważywszy na treść § 26 rozporządzenia MENiS z 2004 r. obowiązującego w dacie rejestracji Statutu oraz na treść § 28 rozporządzenia MEN z 2007 r. obowiązującego obecnie przyjąć należy, iż "Słuchacz szkoły dla dorosłych może zdawać egzamin poprawkowy w przypadku uzyskania niedostatecznej semestralnej oceny klasyfikacyjnej z jednych obowiązkowych zajęć edukacyjnych".
W treści zakwestionowanego przez Sąd zapisu Statutu brak wskazania, iż możliwość dopuszczenia do zdawania drugiego egzaminu poprawkowego (zdanie drugie omawianego artykułu) dotyczy obowiązkowych zajęć edukacyjnych, albowiem norma ta odnosi się do zajęć edukacyjnych w ogólności.
Powyższe ma niezwykle istotne znaczenie dla funkcjonowania placówki oświatowej prowadzącej wszakże również zajęcia nadobowiązkowe, ponad minimum programowe.
W zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał rozszerzającej interpretacji tego zapisu Statutu naruszył art. 58 ust. 6 oraz 60 ust. 1 u.o.s.o. w których określono, iż to osoba prawna prowadząca szkołę określa jej statut w zgodzie z obowiązującymi normami prawnymi pod nadzorem właściwego Kuratora oświaty.
Z tych względów, zdaniem skarżącego chybiony jest argument Sądu pierwszej instancji o oczywistości naruszenia art. 7 ust. 3 pkt 3 u.o.s.o., w których określono, iż to osoba prawna prowadząca szkołę określa jej statut w zgodzie z obowiązującymi normami prawnymi pod nadzorem właściwego Kuratora oświaty.
Z tych względów, zdaniem skarżącego chybiony jest argument Sądu pierwszej instancji o oczywistości naruszenia art. 7 ust. 3 u.o.s.o., albowiem przepis ów wobec treści § 28 rozporządzenia MEN z 2007 r. ogranicza jedynie możliwość zdawania przez słuchaczy więcej niż jednego egzaminu poprawkowego z edukacyjnych zajęć obowiązkowych, a nie dotyczy egzaminów poprawkowych z innych zajęć.
Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji (s. 6 uzasadnienia), żaden przepis nie ogranicza możliwości zdawania większej ilości egzaminów poprawkowych w szkole kształcącej w trybie zaocznym, ograniczenie takie dotyczy wyłącznie obowiązkowych zajęć edukacyjnych.
Odnosząc się do drugiego motywu rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji kasator stwierdza, iż stosownie do treści art. 7 ust. 3 pkt 4 u.o.s.o. "szkoła niepubliczna może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej jeżeli prowadzi dokumentację przebiegu nauczania ustaloną dla szkół publicznych".
Obowiązkowa dokumentacja, w zakresie zakwestionowanym przez Sąd pierwszej instancji określona została w § 24 rozporządzenia.
Z normy tej wynikają obowiązki dotyczące dokumentowania przebiegu oceniania i kwalifikowania słuchaczy szkół dla dorosłych. Jednakże w omawianym przepisie rozróżniono obowiązki szkół dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, dla której wymagana jest dokumentacja egzaminów semestralnych, od sytuacji szkół dla dorosłych, które prowadzą kształcenie zawodowe na podstawie modułowego programu nauczania dla zawodu, dla których zastrzeżono obowiązek prowadzenia dokumentacji zaliczeniowych prac kontrolnych przeprowadzanych "z zakresu wszystkich w pełni zrealizowanych wdanym semestrze jednostek modułowych".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego orzeczenia poświęcił powyższej kwestii tylko jedno zdanie wskazując, iż: "Oczywisty charakter ma również brak wymaganej dokumentacji przebiegu nauczania, – tj. pisemnych prac kontrolnych i egzaminacyjnych słuchaczy szkół dla dorosłych prowadzonych w formie zaocznej". (s. 6 uzasadnienia). Jednocześnie brak jest w uzasadnieniu wyroku wskazania podstawy prawnej takiego twierdzenia Sądu pierwszej instancji oraz. wyjaśnienia na jakiej podstawie ukształtowany został taki pogląd prawny.
Autor dodaje, iż w toku kontroli przeprowadzonej u skarżącego przez organ administracji pierwszej instancji nie było żadnych zastrzeżeń dotyczących dokumentacji egzaminów semestralnych przeprowadzonych przez skarżącego.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Kasator stwierdza, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji niezwykle oszczędnie wskazuje normy przepisane, stanowiące podstawę jego rozstrzygnięcia, ograniczając się jedynie w zakresie materialno-prawnym do przywoływania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz jednego przepisu ustawy o systemie oświaty.
Taka ocena nie czyni zadość obowiązkom nałożonym na Sąd przez przepis art. 141 §1 ustawy P.p.s.a., albowiem nie daje podstaw do ostatecznego ukształtowania praktyki organów administracji w zakresie omawianych problemów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu obowiązany jest uwzględnić jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie wystąpiła.
Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego – art. 7 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 91 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz związanych z nimi przepisów aktów wykonawczych.
Art. 7 ust. 3 przewiduje możliwość uzyskania przez szkołę niepubliczną uprawnień szkoły publicznej jeżeli spełni warunki określone w pkt 1-6 tegoż przepisu.
W pkt 3 przewidziano obowiązek stosowania przez placówkę ubiegającą się o uzyskanie uprawnień szkoły publicznej zasad klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów, o których mowa w ust. 1 pkt 5, z wyjątkiem egzaminów wstępnych. Prawidłowo organy administracji, a następnie Sąd pierwszej instancji przyjęły, iż [...] przyjmując w statucie szkoły przepis dopuszczający egzamin poprawkowy z dwóch zajęć edukacyjnych (art. 31 pkt 18 statutu) naruszyły obowiązujące przepisy wykonawcze (§ 24 rozporządzenia MEN z 2007 r., który to akt miał zastosowanie w tej sprawie). Powołane przepisy wykonawcze dot. szkół dla dorosłych kształcących w formie zaocznej nie przewidują bowiem możliwości zdawania egzaminów poprawkowych z dwóch przedmiotów. Możliwość taką przewidziano w § 21 rozporządzenia MEN z 2007 r. w odniesieniu do publicznych szkół podstawowych, jednakże w § 23 ust. 1 nie przewidziano możliwości odpowiedniego stosowania przepisu § 21 ust. 1 przy ocenianiu, klasyfikowaniu i promowaniu słuchaczy w szkołach dla dorosłych, kształcących w formie zaocznej.
Kasator upatruje naruszenie art. 58 ust. 6 i art. 60 ust. 1 u.o.s.o. oraz przepisu art. 38 pkt 18 statutu przez błędne przyjęcie, iż w tych ostatnich przepisach jest mowa o egzaminach poprawkowych z przedmiotów obowiązkowych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w przepisie tym chodzi o zajęcia edukacyjne bez wskazywania ich obowiązkowego charakteru, a zatem dopuszczenie egzaminu z drugiego przedmiotu należy odnosić do przedmiotu nieobowiązkowego.
Przepis art. 58 ust. 6 u.o.s.o. reguluje kwestię nadania pierwszego statutu, natomiast art. 60 ust. 1 wymienia co powinien określać statut. Z brzmienia art. 31 pkt 18 statutu wynika możliwość zdawania egzaminu poprawkowego z dwóch przedmiotów edukacyjnych. Nie określa on, iż drugi z egzaminów dotyczy przedmiotu nieobowiązkowego. Statut stanowiący akt prawny regulujący m.in. wewnętrzny ustrój, organizację i zakres działania placówki winien zawierać przepisy jasne i niebudzące wątpliwości. Stosując wykładnię gramatyczną zarówno organy jak i Sąd dokonały prawidłowego odtworzenia treści normy prawnej dopuszczającej możliwość zdawania egzaminów poprawkowych z dwóch przedmiotów, bez różnicowania ich charakteru.
Zatem to nie Sąd dokonał błędnej wykładni tych przepisów, lecz strona skarżąca nadaje im treść jakiej przepis ten nie zawiera, różnicując charakter zajęć edukacyjnych, o czym przepis ten w ogóle nie wspomina. Takie odczytywanie art. 31 pkt 18 statutu stanowi niedopuszczalny sposób wykładni, który może prowadzić do naruszenia zasad kształcenia ustalonych w przepisach mających moc powszechnie obowiązującą. Nie można przypisać organom i Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzutu naruszenia przepisu art. 7 ust. 3 pkt 4 u.o.s.o., który uzależnia uzyskanie uprawnień szkoły publicznej od prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania, ustalonej dla szkół publicznych. Oprócz dokumentacji z egzaminów semestralnych szkoła winna prowadzić dokumentacje w postaci pisemnych prac kontrolnych, gdyż te ostatnie w myśl § 24 ust. 2 rozporządzenia MEN z 2007 r. stanowią podstawę dopuszczenia słuchacza do egzaminu semestralnego.
Obowiązek taki wynika również z § 16 rozporządzenia MENiS z 2002 r., określającego jako element dokumentacji z przebiegu nauczania m.in. pisemne prace kontrolne i egzaminacyjne słuchaczy szkół dla dorosłych prowadzonych w formie zaocznej.
Za nieusprawiedliwiony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 60 ust. 3 u.o.s.o. przez dokonanie oceny prawidłowości sformułowań Statutu Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych, podczas gdy przepis upoważnia do dokonywania takiej oceny właściwego kuratora oświaty.
Sposób sformułowania powyższego zarzutu zdaje się wskazywać na pominięcie przez kasatora uprawnień Sądu Administracyjnego. Sąd ten na podstawie art. 3 § 1 i 2 ustawy P.p.s.a. dokonuje kontroli działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach m.in. skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym.
Na podstawie art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna.
Zakres orzekania przez organy administracji obejmował spełnienie przez Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych przesłanek określonych w art. 7 ust. 3 u.o.s.o., warunkujących nadanie placówce uprawnień szkoły publicznej. W tych granicach przeprowadzono postępowanie administracyjne przed organami administracji, które stosowały w tej sprawie zarówno przepisy ustawy o systemie oświaty, akty wykonawcze do niej oraz przepisy aktu wewnętrznego jakim jest Statut szkoły.
W takim również zakresie, tj. w granicach danej sprawy, dokonuje kontroli Sąd Administracyjny. Zarzut dokonania przez Sąd nieuprawnionej oceny Statutu ocenić należy jako oczywiście bezzasadny.
Za nieusprawiedliwiony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Przepis ten określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku.
Oprócz zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron winno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zaskarżony wyrok wszystkie te elementy zawiera. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, lecz należy zważyć, iż Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. nie jest związany zarzutami skargi. Rozpatrzone zarzuty skargi trafnie Sąd ocenił jako niezasadne i prawidłowo stwierdził, iż niespełnienie dwóch oczywistych – w jego ocenie – warunków wykluczało wydanie pozytywnej opinii przez Kuratora Oświaty.
Stawiając zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., jako oszczędne wskazanie norm prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, kasator nie wykazał, aby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko taka przesłanka mogłaby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.
Nie jest natomiast rzeczą Sądu Administracyjnego kontrolującego legalność aktu indywidualnego w ramach powinności z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. zamieszczać sformułowania mające na celu kształtowanie praktyki organów administracji.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.