Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1761/13, oddalił skargę Gminy Wrocław na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego we Wrocławiu w obrębie [...], oznaczonego jako działka nr 4/60 o pow. 0,2393 ha oraz nabycie prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wojewody wystąpiła Gmina Wrocław. Podniosła, że kwestionowana decyzja pomija nowy stan prawny i faktyczny jaki powstał w wyniku wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), jak również wniosku Gminy Wrocław z dnia 5 listopada 2002 r. o nabycie nieruchomości z mocy prawa, w związku z przejmowanymi zadaniami oświatowymi. Wskazano, że na uwłaszczonej nieruchomości położone są budynki warsztatów szkolnych, budynek gospodarczy i garaże, a zatem z dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., w związku z przekazaniem zadań oświatowych wraz z majątkiem na rzecz powiatów, w tym również gmin wykonujących zadania powiatu, nieruchomość na której znajduje się Technikum Kolejowe, powinna być w myśl art. 48 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przekazana na rzecz Gminy Wrocław.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Wrocław, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzającej uwłaszczenie Polskich Kolei Państwowych w Warszawie działką nr 4/60 o pow. 0,2393 ha położoną we Wrocławiu w obrębie [...].
Gmina Wrocław wnioskiem z dnia 10 września 2012 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 27 sierpnia 2012 r.
Organ powołał przepisy zawarte w art. 48 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Następnie organ podał, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską Wrocław własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...].
Organ wskazał, że z odpisu księgi wieczystej Nr [...] nie wynika, by Gmina Wrocław posiadała jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki nr 4/60. Wobec tego organ podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 27 sierpnia 2012 r., iż dopiero wydanie ostatecznej decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej nabycie przez Gminę Wrocław, jako miasto na prawach powiatu, praw do działki nr 4/60 na podstawie powołanych art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, pozwoli wnioskodawcy na legitymowanie się prawami do ww. gruntu, w tym na skuteczne wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2010 r. W ocenie organu, sam fakt wystąpienia z wnioskiem o potwierdzenie praw do ww. gruntu w oparciu o powołane przepisy do czasu ostatecznego i pozytywnego zakończenia sprawy, nie przesądza o interesie prawnym wnioskodawcy w postępowaniu nadzorczym, a jedynie uzasadnia stwierdzenie po jego stronie interesu faktycznego, który jednak nie daje legitymacji do skutecznego inicjowania postępowania sprawie oceny legalności ww. decyzji uwłaszczeniowej. Minister stwierdził więc, że Gmina Wrocław nie wykazała interesu prawnego do podważania decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2010 r.
Na powyższe postanowienie Gmina Wrocław wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że w niniejszym postępowaniu przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., który wynika z art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nakazującej powiatom przejęcie zadań oświatowych i mienia szkół prowadzonych przez organy centralne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1761/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 70 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.
W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że skarżąca Gmina Wrocław nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., którą organ ten stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego we Wrocławiu w obrębie [...], oznaczonego jako działki nr 4/60 o pow. 0,2393 ha oraz nabycie prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Sąd podniósł, że w sprawie jest bezsporne, że w dacie orzekania przez Ministra o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego Gmina Wrocław nie legitymowała się tytułem prawnorzeczowym do niniejszego gruntu. Okoliczność wykonywania przez Gminę Wrocław zadań oświatowych w budynku posadowionym na tym gruncie nie stanowi o istnieniu interesu prawnego, ale wyłącznie interesu faktycznego. Również fakt toczącego się postępowania o przekazanie, na podstawie art. 48 w związku z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na rzecz Miasta na prawach powiatu Wrocław, wymienionej działki gruntu, na której położony jest budynek Technikum Kolejowego, nie stanowi o istnieniu interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1761/13 skargę kasacyjną wniosła Gmina Wrocław, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżono wyrok w całości, a mianowicie co do przyjęcia wykładni: pojęcia "strony", zgodnie z art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i pojęcia "interesu prawnego" a "interesu faktycznego".
Skargę kasacyjną oparto na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
- naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. – przez nieuwzględnienie dwóch przesłanek wynikających z art. 28 K.p.a., spełnianych przez stronę skarżącą a mianowicie:
- iż postępowanie administracyjne zgodnie z art. 28 k.p.a., wszczęte zostało przez stronę skarżącą w związku z istnieniem obowiązku ustawowego wynikającego z art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;
- oraz, że zainicjowane przez PKP postępowanie administracyjne w przedmiocie "uwłaszczenia", czyli przyznania PKP prawa wieczystego użytkowania na działce nr 4/60 zajmowanej przez Miasto Wrocław, a będącej we władaniu Technikum Kolejowego (obecnie [...]) prowadzonego przez Miasto Wrocław od 1993 r., dotyczy obowiązku strony skarżącej, polegającego na obowiązku prowadzenia zadań ustawowych oświatowych i tym samym o staranie się o przekazanie Miastu praw do gruntów, na których prowadzi te zadania;
- rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz administracyjnym i braku tym samym jednolitego orzecznictwa w sprawach: a) kiedy i komu przysługuje prawo "strony"; b) istnienie zawsze "interesu prawnego" w przypadkach, kiedy roszczenie ma oparcie w przepisach prawa materialnego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przypisanych za obie instancje, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Miasto Wrocław (miasto na prawach powiatu) ma obowiązek prowadzenia zadań oświatowych na podstawie art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tym samym istnieje obowiązek przekazania przez Wojewodów (w imieniu Skarbu Państwa) z mocy prawa powiatom mienia ruchomego i nieruchomego, na którym prowadzone są te zadania oświatowe. Zgodnie z definicją strony określoną w art. 28 k.p.a. interes prawny może wynikać z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. W zaistniałych w sprawie okolicznościach skarżąca w pełni więc spełnia przesłanki strony określone w art. 28 k.p.a. Skoro przekazanie nieruchomości, wynikające z art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma nastąpić z mocy prawa, to interes strony nie jest tylko interesem faktycznym, ale ma charakter prawny.
Zaznaczono, że strona skarżąca prowadzi równolegle postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2010 r. (umarzającej postępowanie o nabycie działki nr 11 w związku z uwłaszczeniem wcześniej na tej działce PKP) oraz niniejsze postępowanie nieważnościowe i w pierwszym z nich Minister Skarbu Państwa nie podniósł kwestii braku uprawnień strony po stronie skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzuty podniesione przez Gminę Wrocław, które dotyczyły naruszenia art. 28 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zasługiwały na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając w zaskarżonym wyroku, że Gmina Wrocław w sprawie niniejszej nie legitymowała się interesem prawnym, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. dokonał prawidłowej wykładni powołanej normy prawnej, którą następnie właściwie zastosował. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu Sąd zasadnie zaakceptował dokonaną w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia 23 czerwca 2010 r., skoro w sprawie ustalono, że Gmina nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do wywłaszczonej nieruchomości.
Sąd prawidłowo wskazał, że na gruncie przepisu art. 28 k.p.a. koniecznym jest wykazanie, że interes strony ma charakter prawny, a więc wykazanie istnienia normy prawnej o charakterze materialnym, która przyznaje danemu podmiotowi określone uprawnienia lub nakłada obowiązki. Słusznie Sąd stwierdził, że interesu prawnego podmiotu, który nie dysponuje i nigdy nie dysponował tytułem prawnorzeczowym do uwłaszczonej nieruchomości nie można w rozpatrywanym przypadku wywodzić z samego żądania potwierdzenia nabycia przez Gminę Wrocław praw do nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Przedstawione w zaskarżonym wyroku rozumienie pojęcia "interes prawny" jest zgodne z powszechnie przyjętym w judykaturze, nie można podzielić stanowiska strony skarżącej co do rozbieżności w tym względzie.
Zgodzić należy się z oczywistym poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że Miasto Wrocław z uwagi na regulację zawartą w art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest stroną postępowania mającego potwierdzić przejście wskazanego mienia Skarbu Państwa z mocy prawa na własność tej jednostki samorządu terytorialnego. Należy jednak zauważyć, że dopiero wówczas, gdy wydana zostanie ostateczna, deklaratoryjna decyzja, o jakiej mowa w art. 60 ust. 3 ustawy, potwierdzająca nabycie przez Gminę Wrocław jako miasto na prawach powiatu praw do przedmiotowej działki na podstawie art. 48 i 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Gmina ta, jako legitymującą się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości będzie posiadała interes prawny m.in. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W taki też, prawidłowy sposób, powyższe kwestie zostały ocenione w zaskarżonym wyroku. Za błędne natomiast należało uznać przekonanie, jakie wyrażone zostało w skardze kasacyjnej, że przed zakończeniem powyższego postępowania art. 48 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uznane być mogą za podstawę materialnoprawną do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W takim stanie sprawy zasadnie interes Gminy oceniony został jako faktyczny, a nie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Końcowo zauważyć trzeba, że uznanie Gminy za stronę w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [..] września 2010 r. umarzającej postępowanie w przedmiocie przekazania na rzecz miasta na prawach powiatu Wrocław przedmiotowego mienia Skarbu Państwa, którego dotyczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1250/13 jest oczywistą konsekwencją tego, że postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji wydanej w postępowaniu, w którym gmina brała udział jako jego strona. W żaden sposób sytuacja ta nie może przekładać się na pozycję Gminy w niniejszym postępowaniu.
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.