Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 444/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Naczelnik Gminy w N. decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r. Nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa stanowiącego własność B. K. gospodarstwa rolnego o powierzchni 22,67 ha, położonego na terenie wsi S. i G., gmina N. Gospodarstwo przejęto z powodu podeszłego wieku właścicielki (ukończone 79 lat) oraz niskiego poziomu produkcji rolnej ("gospodarstwo jest całkowicie zaniedbane i nie rokuje żadnych nadziej w rozwinięciu produkcji rolnej").
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1975 r. wystąpiła R. K. – następca prawny B. K., zarzucając, że stan prawny powstały w wyniku przejęcia gospodarstwa rolnego stanowiącego własność B. K. jest "sprzeczny z porządkiem prawnym i moralnym".
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1975 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie stwierdzono wad decyzji uzasadniających stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Nie stwierdzono też innych podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Według organu brak pewności co do rażącej wadliwości kontrolowanej decyzji z 1975 r., bowiem nie zachowała się całość akt archiwalnych związanych z przejęciem gospodarstwa B. K. na własność Państwa. Z zeznań świadków S. K. oraz J. K. (złożonych w dniu [...] listopada 2012 r.) wynika, że od śmierci K. K. w 1970 r. do daty przejęcia gospodarstwa, to jest do dnia [...] grudnia 1975 r., B. K. wyprzedawała zwierzęta i maszyny, część gruntów była uprawiana przez okolicznych rolników, a część odłogowana. W ocenie Ministra przemawia to za stwierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie mogła zostać spełniona przesłanka określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), to jest niewykorzystywanie rolnicze wszystkich gruntów ornych.
Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podniosła następujące zarzuty wskazujące na zasadność stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1975 r.:
- zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w N., to jest przepisów dotyczących przekazywania gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne – art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 9 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118);
- zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 6, 7, 8, 19, 77 w zw. z art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z [...] grudnia 2012 r. nie znajdując podstaw do jej uchylenia.
W ocenie Ministra brak zachowania stosownej dokumentacji nie pozwala domniemywać braku legalizmu w działaniu organu administracji, tym bardziej jeżeli stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1975 r. wskazują, że istniały przesłanki do przejęcia omawianego gospodarstwa z urzędu w zamian za rentę. Minister przywołał zeznania ówczesnego instruktora rolnego – T. Z., złożone na rozprawie przed Sądem Wojewódzkim w Suwałkach w sprawie o sygnaturze [...], w których to zeznaniach zostało potwierdzone, że przedmiotowe gospodarstwo cechowało się niskim poziomem produkcji rolnej, zaś bezpośrednią przyczyną takiego stanu rzeczy był podeszły wiek i stan zdrowia ówczesnej właścicielki gospodarstwa. T. Z. zeznała również, że ziemia wchodząca w skład gospodarstwa była wykorzystywana przez innych rolników, ponieważ B. K. jej nie uprawiała. Minister przywołał także zeznania S. K. oraz J. K., jak również zeznania P. C., H. W., M. R., Z. N., J. F. oraz R. I. (zeznania złożone we wrześniu 2013 r.), z których to zeznań wynika, że przedmiotowe gospodarstwo rolne było zaniedbanie i podupadało. Z. N., R. W. oraz R. I. zeznali, że dzierżawiona była jedynie część nieruchomości wchodzących w skład przedmiotowego gospodarstwa – pozostała część leżała odłogiem.
Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie uznał powołanego przez skarżącą oświadczenia grupy rolników z dnia [...] sierpnia 1980 r. za wiarygodne, ponieważ z jego treści nie wynika, których nieruchomości ono dotyczy, to jest czy dotyczy wszystkich gruntów wchodzących w skład gospodarstwa B. K., czy jedynie ich części. Nie sposób również określić okresu, którego ono dotyczy.
Minister powołał się również na to, że zarzuty podnoszone przez skarżącą w skargach do organów państwowych oraz do telewizji, wnoszonych pod koniec lat 70-tych XX w. nie zostały wówczas potwierdzone.
Odnosząc się do zarzutu braku rozpatrzenia odwołania od decyzji z 1975 r. Minister wskazał, że zostało ono wniesione po terminie, co wynika z wyroku Sądu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] grudnia 1980 r. sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] lipca 1981 r. sygn. akt [...].
Minister zgodził się ze skarżącą, że w toku postępowania w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego B. K. na własność Państwa mogło dojść do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Stwierdzenie istnienia takich uchybień nie pozwala jednak na przypisanie im cech kwalifikowanej wadliwości, ponieważ rozporządzenie to było stosowane w sprawach tego rodzaju wyłącznie pomocniczo.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. K. zarzucając jej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) oraz naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 6, 7, 8, 10, 75, 80 oraz art. 156 Kpa
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę obszernie ustosunkował się do zarzutów skargi, wskazując na ich bezzasadność oraz podtrzymał stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonych decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, iż z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 Kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1361/12, LEX nr 1314579: "Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza" - zob. także wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 1989 r., IV SA 90/89, PiŻ 1989, nr 35 – "Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa"). Mówiąc inaczej, organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie może stwierdzić nieważności decyzji wskazując na prawdopodobieństwo istnienia wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa, ale musi stwierdzić, że z dowodów zebranych w sprawie wynika niezbicie, że decyzja jest obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe w przypadku wątpliwości co do wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 21 października 2010 r. I OSK 28/10 (CBOSA), że skoro art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne dopuszczał możliwość przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę z urzędu, "jeżeli wykazuje ono niski poziom produkcji rolnej", zaś brak w ustawie definicji tego pojęcia powodował posiłkowanie się definicją zawartą w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), to nie może być mowy o oczywistości ewentualnego naruszenia przepisu ustawy w omawianym zakresie.
Sąd I instancji wyjaśnił, iż braki akt postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją, nie upoważnia do twierdzenia, że pewne czynności nie zostały w tym postępowaniu przeprowadzone albo że zostały one przeprowadzone nieprawidłowo. Wadliwość decyzji nie może być domniemana. Mając na uwadze, iż rażącej wadliwości decyzji nie można domniemywać, podstawą ustaleń w kontekście ewentualnego oczywistego naruszenia przepisów może być wyłącznie kopia orzeczenia oraz inne zachowane dokumenty związane ze sprawą. W szczególności nie mogą mieć przesądzającego znaczenia oświadczenia zainteresowanych (czy też świadków), gdyż z uwagi na upływ czasu ustalenia oparte na tego rodzaju dowodach nie mogą być uznane za pewne, w konfrontacji z opisem stanu faktycznego zawartym w orzeczeniu administracyjnym. Przedmiotem postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa nie jest ustalanie, czy zachodziły przesłanki przejęcia gospodarstwa (w takim przypadku wszelkie przesłanki dla dowiedzenia okoliczności byłyby dopuszczalne), lecz ocena, czy ówczesne ustalenia organu administracji były oczywiście wadliwe (wyrok WSA w Warszawie z 11 września 2009 r. IV SA/Wa 838/09, CBOSA).
Sąd podkreślił, że istnieją wątpliwości co do istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1975 r. Należy podkreślić, jak wskazuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniach decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie, że dokumentacja przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność B. K. nie jest kompletna – nie zachowała się z uwagi na upływ czasu większość akt z prowadzonego ówcześnie postępowania. Również skarżąca w skardze do sądu administracyjnego stwierdza, że brakuje w dużej części zgromadzonej dokumentacji archiwalnej, a ta uzyskana obecnie jest ze sobą sprzeczna i nie zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej w ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy daje wystarczające podstawy do dokonania oceny wydanej przez Naczelnika Gminy w N. decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. pod kątem istnienia wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.
Podstawę prawną orzekania Naczelnika Gminy w N. w sprawie przejęcia na własność Państwa stanowiącego własność B. K. gospodarstwa rolnego stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Prawidłowe ustalenie przesłanki "niskiego poziomu produkcji rolnej" miało znaczenie decydujące dla przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu na podstawie art. 9 ust. 2 przywołanej ustawy i cechował je element cenności (wyrok WSA w Warszawie z 2 lutego 2012 r. IV SA/Wa 2058/11 – LEX nr 1114282). O ile bowiem kwestia wieku rolnika była okolicznością bezsporną do ustalenia w toku postępowania o wywłaszczenie, o tyle wykazanie niskiego poziomu było uzależnione od szeregu czynności dowodowych. Dokumentacja owych czynności dowodowych przeprowadzonych w przedmiotowej sprawie nie zachowała się.
Skarżąca formułuje w skardze do sądu administracyjnego pogląd: "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie można naprawiać braków i naruszeń, wskutek których decyzja została wydana". Sąd podziela ten pogląd. Podkreślić jednak należy w tym miejscu, iż prowadzone współcześnie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowanie nie dotyczy ustalenia, czy gospodarstwo B. K. powinno zostać przejęte na własność Państwa, lecz czy podjęta prawie 40 lat temu decyzja w tym przedmiocie nie jest dotknięta wadą nieważności - nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W prowadzonym postępowaniu nadzorczym organ nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu, a zatem organ nie mógł w prowadzonym postępowaniu samodzielnie dokonywać ustaleń faktycznych, albowiem nie rozpoznawał sprawy po raz kolejny, a jedynie dokonywał oceny decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1975 r. z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności. Zeznania świadków przesłuchanych na tym etapie postępowania, podobnie jak zeznania T. Z. złożone przed Sądem Wojewódzkim w S. oraz dokumenty z końca lat 70-tych XX w., w tym i dokumenty pochodzące od organów państwowych, a dotyczące przedmiotowej sprawy, mogły mieć jedynie charakter pomocniczy.
Minister prawidłowo ocenił zgromadzony materiał o charakterze archiwalnym wskazując, iż nie wyklucza on wystąpienia przesłanek przejęcia gospodarstwa na rzecz Państwa, co ma podstawowe znaczenie w sprawie. Minister stwierdził również, że w toku prowadzonego przez Naczelnika Gminy w N. postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. mogło dojść do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Naruszenie przepisów tego rozporządzenia nie może jednakże być oceniane jako stanowiące rażące naruszenie prawa.
Skoro nie ma pewności, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to Minister postąpił prawidłowo odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżąca kwestionuje w skardze wiarygodność niektórych świadków i wskazuje, że zeznania określonych świadków składane współcześnie nie są spójne z ich oświadczeniami z przełomu lat 70-tych i 80-tych XX w. Sąd zauważył, nie dokonując oceny prawdziwości zeznań, że skoro świadkowie ci zostali przez złożeniem zeznań pouczeni o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1-3 kodeksu karnego grożącej za składanie fałszywych zeznań lub zatajenie prawdy, zaś jeżeli skarżąca uważa, że określony świadek złożył fałszywe zeznania, to skarżąca powinna podjąć działania w celu pociągnięcia takiego świadka do odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1-3 kodeksu karnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sadu Administracyjnego wniosła R. K. zarzucając mu:
- naruszenie przepisów postępowania - to jest naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 art. 107 § 3 i art. 156 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;
- naruszenie prawa materialnego- to jest naruszenie obowiązujących przepisów w dacie wydawania decyzji z dnia [...] grudnia 1975 roku nr [...] wydanej przez Naczelnika gminy w N., sprostowanej postanowieniem Naczelnika gminy w N. z dnia [...] marca 1976 roku nr [...], tj.
- art. 9 ust 2 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentą i spłaty pieniężne (DZ. U. Nr 21 poz. 118);
- § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr U, poz. 58), które to rozporządzenie wydane zostało jako akt wykonawczy do ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14), a więc mogło być pomocniczo stosowane do realizacji przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i poprzedzającej go decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013r., ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ nie rozpoznał sprawy w aspekcie wszystkich okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącą. Ówczesne ustalenia organu administracji były oczywiście wadliwe. W przedmiotowej sprawie organy administracji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonały także błędnej interpretacji prawa materialnego oraz dowolnej/nieprawidłowej oceny materiału dowodowego, gdyż przyjęły, że gospodarstwo rolne B. K. wykazywało się niskim poziomem produkcji wskutek zaniedbania. Tymczasem materiał dowodowy nie potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości takiej sytuacji.
Skarżąca podniosła, że w jej ocenie przewidziane w ustawie przesłanki upoważniające do przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa nie zostały spełnione, co było już przed organem jak i WSA wielokrotnie dogłębnie wyjaśniane
W ocenie skarżącej w sprawie naruszono szereg przepisów postępowania wskazanych na wstępie. Tak na przykład art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji polegające na tym, że tak organ jak i WSA nie ustosunkował się do żadnego z argumentów podnoszonych przez Skarżącą w kierowanych do niego pismach, czy też art.7 Kpa w związku z art. 78 i 80 Kpa poprzez nieuwzględnienie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia argumentów i wniosków dowodowych zawartych w pismach skarżącego, jak również naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez ustalenie stanu faktycznego wyłącznie w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Nie rozpoznawanie rzetelnie wszystkich dowodów rodzi zbyt daleko idące negatywne konsekwencje dla strony postępowania i stanowi rażące naruszenie procedury.
Skarżąca ponadto podkreśliła, że z dokumentów lustracji gospodarstwa rolnego leżącej u podstaw przejęcia tego gospodarstwa na własność Państwa, nie wynika, by wykazywało ono niski poziom produkcji rolnej w rozumieniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Przeprowadzona lustracja nie wykazała poziomu plonu czterech zbóż niższego o co najmniej 1/3 przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach w ciągu trzech analizowanych lat.
Zdaniem skarżącej wadliwy był również skład komisji lustrującej gospodarstwo tj. komisja rolna niewiadomego składu oraz instruktor służby rolnej a nie, jak wynika z § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, skład winien się składać z 3 specjalistów, członka prezydium gromadzkiej rady narodowej, agronoma i zootechnika gromadzkiego, przedstawiciela miejscowego kółka rolniczego oraz sołtysa. W związku z powyższym nie została spełniona jedna z dwóch przesłanek przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę, jaką - w myśl z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przejmowaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne - było ustalenie, że gospodarstwo to wykazuje niski poziom produkcji rolnej.
Skarżąca wskazała, iż Minister podważa moc dowodową pisma z 1980 roku podpisanego przez kilkunastu mieszkańców wsi G., J. oraz S., w którym to zostało wskazane, że gospodarstwo Pani K. prowadzone było w należytym porządku, wykorzystywane rolniczo, terminy agrotechniczne zachowane, plony uzyskiwane nie były niższe niż średnia w okolicy, a jeszcze wyższe a gospodarstwo miało grunty "o wysokiej kulturze gleby" Niezwykle ważny dla rozpatrzenie tejże sprawy jest także fakt, iż w gminie brak jest także całości dokumentacji związanej z przejęciem gospodarstwa należącego do B. K. te zaś istniejące budzą wiele wątpliwości. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie jest trafna ocena organu orzekającego w postępowaniu nadzorczym, że decyzja z 1975r. w przedmiocie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa nie jest obciążona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, w związku z czym brak jest przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Minister zebrał, a następnie rozpatrzył wszystkie materiały jakie tylko były możliwe do uzyskania. W celu uzyskania całości akt z postępowania zwykłego, Minister zwracał się bowiem do: Urzędu Gminy N., Starostwa Powiatowego w A., [...] Urzędu Wojewódzkiego w B., (por. dwa pisma z dnia [...] marca 2012 r.), Archiwum Państwowego w S. (por. pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r.), Sądu Rejonowego w A. (por. pismo z dnia [...] maja 2012 r.), Sądu Okręgowego w S. (por. pismo z dnia [...] stycznia 2013 r.), Prokuratury Okręgowej w S., Prokuratury Generalnej (por. dwa pisma z dnia [...] marca 2013 r.), Ministerstwa Sprawiedliwości (por. pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r.) i Archiwum Akt Nowych (por. pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r.). Uzyskane dokumenty były następnie podstawą prowadzonego przez Ministra postępowania.
Ponadto organ wskazał, iż w swojej decyzji odniósł się zarówno do dowodów przemawiających za istnieniem niskiego poziomu produkcji rolnej (tj. do uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...] oraz do zeznań m.in. T. Z., S. K. i J. K.), jak i do dowodów wskazujących na prawidłowy poziom produkcji rolnej (tj. do oświadczenia rolników z dnia [...] sierpnia 1980 r.).
Organ podniósł, iż przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58), jako mające charakter jedynie posiłkowy nie mogły być rażąco naruszone przez Naczelnika Gminy w N. Organ zwrócił również uwagę, że przedmiotowe postępowanie dotyczy sprawy administracyjnej. Przepisy k.c. maja natomiast (co do zasady) zastosowanie do spraw cywilnych. Art. 5 k.c. nie mógł zatem być podstawą orzekania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 powołanej wyżej ustawy wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zaś wystarczające samo odwołanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest skarga kasacyjna, bezpośrednio bowiem nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wypełniając jednak obowiązek wynikający z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (CBOSA), wypada stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym nie uchybiono przepisom art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 art. 107 § 3 i art. 156 Kpa.
Dokonując kontroli zapadłego w niniejszej sprawie wyroku w pierwszej kolejności wskazać należy, że ocenie Sądu I instancji podlegało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przejęcia z urzędu gospodarstwa rolnego.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowane w przepisach art. 156 -159 Kpa jest instytucją procesową, która służy weryfikacji i eliminowaniu z obrotu prawnego (względnie stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa) decyzji administracyjnych, tak ostatecznych jak i nieostatecznych, zawierających istotne wady prawne. W trybie tym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, bowiem usuwanie wad ze swej istoty proceduralnych, co do zasady, dokonywane jest - w stosunku do decyzji ostatecznych - na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania.
Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 Kpa. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 Kpa) albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 Kpa). Również tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie to dotyczy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1929/09 - i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2382/10 - LEX nr 600441, CBOSA).
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przedmiotem postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa nie jest ustalanie, czy zachodziły przesłanki przejęcia gospodarstwa (w takim przypadku wszelkie przesłanki dla dowiedzenia okoliczności byłyby dopuszczalne), lecz ocena, czy ówczesne ustalenia organu administracji były oczywiście wadliwe.
Z tych tez względów zarzut strony, że w niniejszej sprawie nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości niskiego poziomu produkcji wskutek zaniedbania nie mógł zostać uwzględniony.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności co do zasady nie zbiera nowych dowodów, organ ma jednak w tym postępowaniu obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.
Zatem organ w toku postępowania powinien podjąć działania celem pozyskania materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydania decyzji, o której stwierdzenie nieważności wniesiono, a nie celem uzyskania nowych materiałów dowodowych mających wykazać słuszność kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.
W niniejszej sprawie organ takie działania poczynił. Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania organ zwrócił się do wielu organów i instytucji celem skompletowania tej dokumentacji.
Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że dokumentacja przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność B. K. nie jest kompletna – nie zachowała się z uwagi na upływ czasu większość akt z prowadzonego ówcześnie postępowania. Również skarżąca w skardze do sądu administracyjnego stwierdza, że brakuje w dużej części zgromadzonej dokumentacji archiwalnej, a ta uzyskana obecnie jest ze sobą sprzeczna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Jednakże należy zwrócić uwagę, iż brak możliwości skompletowania wszystkich dokumentów sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r. nie przesądza, że w sprawie obalono domniemanie legalności decyzji. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że zebrany materiał dowodowy daje wystarczające podstawy do dokonania oceny wydanej przez Naczelnika Gminy w N. decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. pod kątem istnienia wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.
Zebrany materiał dowodowy, a w szczególności zeznania świadków wskazują, iż mogła zaistnieć przesłanka z art. art. 9 ust. 2 ustawy o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
Z powyższych względów zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 art. 107 § 3 i art. 156 Kpa nie mógł zostać uwzględniony.
Wbrew ocenie skarżącej organ w sposób należyty uzasadnił podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Powyższe odnosi się również do uzasadnienia kontrolowanego wyroku. Uzasadnienie to spełnia wymagania określone przez art. 141 § 4 Ppsa.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Wskazać także należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona nie uzasadniła w jaki sposób Sąd I instancji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów.
Stosownie do art. 9 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Natomiast art. 31 omawianej ustawy określał organ właściwy do wydania decyzji jakim był naczelnik gminy.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż decyzję wydał organ właściwy. Wystąpiły również przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego określone w tym przepisie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji spełniona została przesłanka zarówno dotycząca wieku rolnika, jak i dotycząca niskiego poziomu produkcji rolnej. W takiej sytuacji nie można uznać, iż decyzja zawiera wadę kwalifikowaną, rażącego naruszenia prawa.
W ocenie skarżącej organ nie miał podstaw do uznania, iż gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji, bowiem z materiału dowodowego nie wynika, żeby zostały spełnione przesłanki, o których mowa w § 1 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr U, poz.
- wskazać należy, iż podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
Wskazane wyżej rozporządzenie zostało wydane jako akt wykonawczy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14), a więc innego aktu niż stanowiący podstawę wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r.
Żaden przepis obowiązującego ówcześnie prawa nie nakazywał stosowania powyższego przepisu wykonawczego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji, zwłaszcza że na podstawie omawianej ustawy wydano akt wykonawczy, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125).
W praktyce organy stosowały posiłkowo powyższy przepis rozporządzenia, co również dopuściło orzecznictwo sądowoadministracyjne. Powyższe nie oznacza jednak, iż brak zastosowania powyższych przepisów, czy też ich wadliwe zastosowanie należy traktować jako rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa może się bowiem odnosić do tych przepisów, które miały bezpośrednie zastosowanie w danym postępowaniu, a nie przyjmowanych pomocniczo czy na zasadach analogii (zob. wyroki NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 775/11 oraz z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1728/12, CBOSA).
Z powyższych względów zarzut naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów nie zasługiwał na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną