Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2008/03 oddalił skargę E. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że z dokumentacji sprawy wynika, iż E. S. wnioskiem z 28 sierpnia 2000 r. wystąpił o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Podstawą był art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), przewidujący możliwość zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego i odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu. W dniu 15 maja 2002 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne, które zakończyło się wynikiem negatywnym wobec nieudokumentowania przez zainteresowanego wykonywania działalności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez okres dłuższy niż pięć lat, przed dniem 1 stycznia 1998 r. W tej sytuacji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydał decyzję z 16 grudnia 2002 r., którą orzekł o odmowie nadania E. S. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
W wyniku wniosku zainteresowanego organ ponownie rozpoznał sprawę. W kolejnym postępowaniu kwalifikacyjnym, z 15 kwietnia 2003 r., Państwowa Komisja Kwalifikacyjna w oparciu o dokumenty złożone przy wniosku stwierdziła, że wnioskodawca nie dostarczył dokumentów bezpośrednio potwierdzających prowadzenie działalności w obrocie nieruchomościami, co podano w pkt 9f, 9g, 9h, 9i protokołu z postępowania kwalifikacyjnego, w części "Badanie złożonych dokumentów", a nadto ze sporządzonego przez wnioskodawcę sprawozdania z praktyki zawodowej z 18 kwietnia 2000 r. E. S. podał, że od 2 marca 1991 r. jest zatrudniony na stanowisku Prezesa Zarządu S. w [...]. W piśmie S. z 20 września 2000 r. potwierdzającym praktykę zawodową E. S. jako pośrednika w obrocie nieruchomościami podano, że wykonywał on następujące czynności: przyjmował oferty zamiany mieszkań o różnym statusie własnościowym, inicjował proces zamiany mieszkań o dużych powierzchniach należących do spółdzielców, którzy nie regulowali opłat eksploatacyjnych, prowadził osobiście nabór podmiotów zainteresowanych budową dużych powierzchni użytkowych, zainicjował budowę mieszkań ze środków własnych od 1992 r., był pomysłodawcą i twórcą w 1992 r. uchwały Rady Nadzorczej o pośrednictwie mieszkań przez S., prowadził osobiście negocjacje zakupu terenów budowlanych, zawierał umowy kupna terenów budowlanych oraz sprzedawał tereny zbędne.
Zgodnie z treścią zakresu czynności E. S. jako Prezesa Zarządu S., odpowiadał on za kierowanie całokształtem spraw organizacyjnych i gospodarczych S., w tym organizacyjno-samorządowych, finansowo-gospodarczych, członkowsko-mieszkaniowych, kadrowych i inwestycyjnych. W umowach zlecenia z lat 1996, 1997 i 1998 dotyczących sprzedaży i wynajmu lokali z zasobów S. pojawia się nazwa "Biuro Pośrednictwa Nieruchomości" przy S. [...], ale wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów uprawniających S. do takich działań. Zdaniem organu przedstawione dane nie uprawniały do nadania E. S. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa nieruchomościami.
E. S. zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] utrzymującą w mocy poprzednią decyzję tego organu z [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zarówno tej decyzji jak i poprzedzającej ją. Zdaniem skarżącego w decyzjach tych naruszony został przepis art. 232 ust. 1 pkt 3 i art. 180 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał skargi za zasadną.
W ocenie Sądu postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie naruszyło przepisów stosowanej procedury i praw strony zaś wydane decyzje prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalonego stanu faktycznego.
Zgodnie z art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. osoby, które w dniu wejścia w życie tej ustawy wykonywały usługi pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez okres dłuższy niż 5 lat ubiegając się o licencję mogły być zwolnione z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu. Przepis art. 180 ust. 1 ustawy w dacie wydania decyzji stanowił, że "Pośrednictwo w obrocie nieruchomościami polega na zawodowym wykonywaniu czynności zmierzających do zawarcia umów: 1) nabycia lub zbycia praw do nieruchomości;
- 2) nabycia lub zbycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej;
- 3) najmu lub dzierżawy nieruchomości. Ust. 2 tego artykułu stanowił, że pośrednik wykonuje czynności, o których mowa w ust. 1 osobiście lub przy pomocy innych osób działających pod jego nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. Tak więc pośrednik to na pewno osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178), ale może to być osoba prawna zajmująca się statutowo tym typem usług, w której strukturze organizacyjnej istnieje stanowisko osoby, posiadającej licencję zawodową i pełniącej funkcje nadzorczo-kierownicze.
Sąd zgodził się z zaskarżoną decyzją, że E. S. nie spełnia ustawowych wymogów, gdyż: a) nie prowadził jednoosobowej bądź w spółce cywilnej działalności gospodarczej polegającej na usługach pośrednictwa w zakresie obrotu nieruchomościami, b) w zakresie jego zadań jako Prezesa Zarządu S. nie przewidziano czynności pośrednika tak w formie świadczenia ich osobiście jak i przy pomocy określonego zespołu pracowników, c) S. nie zajmowała się statutowo pośrednictwem w obrocie nieruchomościami, gdyż jej celem była budowa mieszkań dla jej członków tak typu własnościowego jak i lokatorskiego w budynkach wielorodzinnych i jednorodzinnych. Według Sądu organ oceniając w ten sposób przebieg pracy zawodowej E. S. nie przekroczył granic uznania administracyjnego przyjmując, że nie pełnił czynności pośrednictwa osobiście ani za pomocą innych osób w S., gdyż takie czynności osoby prawnej musiałyby być potwierdzone statutem S. i zakresem czynności skarżącego jako Prezesa.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył E. S. reprezentowany przez radcę prawnego B. K. zaskarżając wyrok ten w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 232 i 180 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającą na przyjęciu, że czynności wykonywane przez E. S. nie spełniały wymogów wykonywania działalności pośrednictwa nieruchomościami przez okres dłuższy niż 5 lat przed 1 stycznia 1998 r. Skarżący nie zgadzał się ze stanowiskiem WSA w Warszawie gdyż po pierwsze ustawa z 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej, którą Sąd zastosował do wykładni pojęcia "pośrednik w obrocie nieruchomościami" jeszcze nie obowiązywała w okresie, z którym ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wiązała skutek w uzyskaniu licencji pośrednika z zastosowaniem zwolnienia z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu.
W związku z tym zgodnie z zasadą lex retro non agit nie można było dokonać interpretacji pojęć zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami poprzez wykładnię pojęć ustawy Prawo działalności gospodarczej z 1999 r.
Ze zgromadzonych w aktach dowodów wynika, że skarżący w ramach stosunku pracy z S. w [...] – w ramach pełnienia przez niego funkcji Prezesa Zarządu – wykonywał czynności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wyszczególnione w art. 180 ustawy o gospodarce nieruchomościami. E. S. wykonywał wszelkie czynności będąc powołany na Prezesa Zarządu a jednocześnie w oparciu o łączącą go z S. umowę o pracę. W związku z tym zawodowo wykonywał te czynności co wymaga art. 180 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew twierdzeniom WSA w Warszawie, aby wykonywać pośrednictwo w obrocie nieruchomościami nie było konieczności prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie jednoosobowo lub w formie spółki cywilnej, gdyż jak wskazano jakakolwiek działalność w tym zakresie w dowolnej formie prawnej kwalifikowana była jako działalność pośrednictwa. Nie znajduje też potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie WSA, że w zakresie zadań Prezesa Zarządu S. w [...] nie były przewidziane czynności pośrednika tak w formie świadczenia ich osobiście lub przy pomocy określonego zespołu pracowników, gdyż zgodnie z zakresem obowiązków na stanowisku Prezesa Zarządu jest on zobowiązany do wykonania uchwał podjętych przez Radę Nadzorczą.
Jedna z tych uchwał (z 9 października 2002 r. nr 44/III/92) przewiduje upoważnienie do ustalenia wysokości opłat za wykonywanie przez niego czynności pośrednictwa w zakresie sprzedaży, zamiany, najmu, podnajmu i dzierżawy terenu, co potwierdza, że tego typu czynności (czyli pośrednictwo w obrocie nieruchomościami bezpośrednio wykonywane przez członków Zarządu) były wykonywane m.in. przez Prezesa Zarządu E. S. co najmniej od 1992 r. Podniesiono też, że zgodnie ze statutem S. w [...] z przedmiotowego okresu, tj. obowiązującego w latach 1992–1997 celem tej S. było zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków S. i ich rodzin. W ramach tego celu S. dokonywała obok czynności zarządzających, budowy mieszkań, również pośredniczenia w obrocie zarówno lokalami znajdującymi się w zasobach S. i innymi lokalami, jak i gruntami. W całym okresie objętym niniejszym postępowaniem E. S. podejmował szereg decyzji zmierzających do nabycia, zbycia, zamiany praw do lokali i gruntów zarówno przez członków S. jak i osoby nie będące członkami S. Za twierdzeniem, że wszystkie wskazane wyżej wykonywane przez skarżącego czynności są czynnościami w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przemawia także stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1492/00, zgodnie z którym działalnością w zakresie pośrednictwa obrotu nieruchomościami jest każda działalność, która – pod względem przedmiotowym – obejmuje czynności w zakresie obrotu nieruchomościami.
Ponadto zgodnie z art. 3 ustawy z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze "majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków" i w związku z tym może być przedmiotem pośrednictwa. Takiego pośrednictwa dokonywał E. S. w ramach czynności Prezesa Zarządu. Stąd też zdaniem skarżącego uzasadnione zostało, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego i dlatego wniesiono o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez E. S. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 stycznia 2005 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z dniem wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), tj. z dniem 1 stycznia 1998 r. działalność zawodowa w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami została objęta regułami określonymi w przepisach tej ustawy. W świetle przepisów działu V rozdziału 2 omawianej ustawy zatytułowanego "Pośrednictwo w obrocie nieruchomościami" – pośrednikiem w obrocie nieruchomościami może być wyłącznie osoba fizyczna legitymująca się licencją zawodową uzyskaną w trybie przewidzianym ustawą, wykonująca czynności uznane przez ustawę za pośrednictwo w obrocie nieruchomościami (art. 180 ust. 1). Czynności te winien wykonywać pośrednik osobiście lub przy pomocy innych osób działających pod jego nadzorem (pracowników) ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie, a więc osób działających w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w imieniu pośrednika i na jego rachunek.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 232 ust. 3 zezwoliła osobom, które w dniu jej wejścia w życie prowadziły na podstawie obowiązujących przed tym dniem przepisów działalność zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na prowadzenie tej działalności bez posiadania licencji zawodowej przez dwa lata (od dnia wejścia w życie ustawy). Jednocześnie w ustępie 1 art. 232 ustawa, o której mowa, stworzyła możliwość osobom, które w dniu jej wejścia w życie wykonywały usługi pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez określony w niej okres ubiegania się o otrzymanie licencji zawodowej bez konieczności spełnienia niektórych przewidzianych ustawą wymagań. Jeżeli okres świadczenia tego rodzaju usług był dłuższy niż 5 lat (art. 232 ust. 1 pkt 3) wówczas osoba zainteresowana uzyskaniem licencji zawodowej pośrednika mogła zostać zwolniona z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu.
Zwolnień, o których mowa dokonywała Państwowa Komisja Kwalifikacyjna na udokumentowany wniosek osoby starającej się o otrzymanie przedmiotowej licencji. Osoba zainteresowana uzyskaniem licencji zawodowej w tym trybie musiała zatem przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną wykazać, że w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami wykonywała przez okres dłuższy niż 5 lat usługi w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w rozumieniu tej ustawy. Skarżący wniosek o nadanie licencji zawodowej złożył z powołaniem się na art. 232 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy.
W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący nie wykazał, iżby spełniał wymogi przewidziane tym przepisem. Szereg załączonych do wniosku dokumentów, jak umowy przyrzeczenia przydziału mieszkania spółdzielczego, oferty mieszkań spółdzielczych kierowane do konkretnych adresatów, czy umowy notarialne przeniesienia prawa użytkowania wieczystego wraz z własnością domu jednorodzinnego z S. na członków S. nie pozostaje w żadnym związku z instytucją pośrednictwa o jakiej mowa w ustawie. Nie jest też pośrednictwem działalność, o której mowa w piśmie Przewodniczącego Rady Nadzorczej S. z 20 września 2000 r. polegająca na prowadzeniu negocjacji w sprawie zakupu terenów budowlanych, zawierania umów kupna takich terenów oraz zbywania terenów zbędnych bo tu E. S. działał w imieniu S. i na jej rzecz.
Pośrednictwo w tym przypadku to zarobkowa działalność osoby trzeciej, która ma na celu doprowadzenie do zawarcia między dwoma stronami określonej transakcji handlowej, innymi słowy jest to pośredniczenie w zawieraniu takich transakcji. Skarżący nie wykazał by taką działalność prowadził. W zakresie czynności przypisanych skarżącemu podpisanym przez Przewodniczącego Rady Nadzorczej S. w [...] z września 1993 r., który E. S. odebrał 10 września 1993 r. nie ma żadnego stwierdzenia, iż wśród zadań powierzonych mu jako Prezesowi Zarządu S. są usługi w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami a miały być one przez zainteresowanego świadczone od 1992 r. Usługi tego typu miały być wykonywane przez S. a potem przez działające przy niej Biuro pośrednictwa obrotu nieruchomościami pod bezpośrednim nadzorem E. S. W aktach znajduje się szereg kserokopii umów zlecenia podpisanych w imieniu S. jako zleceniobiorcę przez skarżącego a niekiedy jeszcze i innego pracownika S. Są to umowy, w których S. zobowiązuje się do pośredniczenia w zawarciu umów głównie sprzedaży i zamiany oraz najmu lokali mieszkalnych, przy czym przede wszystkim dotyczyło to mieszkań spółdzielczych.
Poza kserokopiami umów zlecenia, o których wyżej mowa nie ma w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów, któryby potwierdzały, iż istotnie działalność z tego zakresu była świadczona (jak choćby dokumentów księgowych w postaci dowodów wpłat dokonywanych przez zleceniodawców na rzecz zleceniobiorcy po zawarciu transakcji czy oświadczeń samych zleceniodawców, że do transakcji za pośrednictwem S. doszło i kiedy). Do tego nasuwają się wątpliwości czy S. byłaby legitymowana do prowadzenia tego rodzaju działalności. S. mieszkaniowa zgodnie z art. 204 ustawy z 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, który określał przedmiot działalności spółdzielni mieszkaniowej – powołana jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych i kulturalnych wynikających z zamieszkiwania w spółdzielczym osiedlu lub budynku.
Wynikałoby z tego, że do zadań S. wynikających z ww. ustawy nie należy pośrednictwo w obrocie nieruchomościami, o jakim mowa w art. 180 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 10 § 1 pkt 2 cyt. ustawy Prawo spółdzielcze stanowił, że wpis spółdzielni do rejestru powinien zawierać przedmiot działalności spółdzielni. Załączony do akt administracyjnych odpis z Rejestru S. ARS Nr 304 dotyczący S. w [...] w rubryce przedmiot działalności podaje, że określa go § 4 statutu. Ten przepis Statutu S. nie wskazuje, iżby przedmiotem działalności tej S. było także świadczenie usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami (niezależnie od ich struktury własnościowej). Uchwała Nr 44/III/92 Rady Nadzorczej S. z 9 października 1992 r., na którą powołuje się skarga kasacyjna jako legitymację do działania w tej dziedzinie nie wprowadziła tego zakresu usług do działalności S. Uchwała ta nie odwołuje się do § 4 Statutu określającego przedmiot działalności S. a została podjęta na podstawie § 94 ust. 1 pkt 1 Statutu (stanowiącego o uchwalaniu planów gospodarczych i programów działalności społeczno-wychowawczej) i dotyczy opłat za poradnictwo i pośrednictwo, które miały być świadczone przez S. Przedmiot działalności S. wynikał zaś z ww. ustawy i Statutu.
Przywołany wyżej przepis art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala osobom, o których w normie tej mowa, uzyskać licencję zawodową pośrednika w sposób uprzywilejowany w stosunku do tych wszystkich, którzy ubiegać się o nią mogą tylko na zasadach ogólnych przewidzianych ustawą (a więc po ukończeniu kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej i złożenia egzaminu).
Dlatego też konieczne jest by osoby ubiegające się o licencję zawodową w tym trybie w sposób nie budzący wątpliwości wykazały, że wykonywały usługi pośrednictwa o jakim mowa w ustawie przez określony czas. Licencję zawodową pośrednika w obrocie nieruchomościami może uzyskać tylko osoba fizyczna i to ona czyniąc starania o licencję na zasadach określonych w ww. przepisie musi udokumentować, że w drodze odpowiedniej prowadzonej zgodnie z prawem praktyki zdobyła potrzebne w tym zawodzie kwalifikacje, co zwolnić ją może od obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej i egzaminu.
W omawianym przypadku podzielić należy stanowisko Sądu I instancji oraz organu administracyjnego, że wnioskodawca nie przedłożył przekonującej w tym względzie dokumentacji, która zgodnie z art. 80 kpa pozwalałaby przyjąć za udowodnione, że zainteresowany faktycznie działalność pośrednictwa wykonywał i to w wymaganym ustawą okresie. Prawdą jest to co twierdzi skarga kasacyjna, że zgodnie z art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze – majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków i może być przedmiotem pośrednictwa z tym tylko, że pośrednikiem w tym przypadku nie może być Prezes S. bo on będzie reprezentował stronę ewentualnej umowy, tj. S.. Chodzi tu bowiem o majątek spółdzielni, a więc budynki, grunty itp. a nie prawa przysługujące poszczególnym członkom spółdzielni do korzystania z tego majątku, które także w przypadku spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mogą być przedmiotem obrotu rynkowego (ale nie jako majątek spółdzielni w rozumieniu ww. art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze).
Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna wniesiona przez E. S. nie mogła być uznana za zasadną i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało ją oddalić.