Uzasadnienie
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 104, art. 108 § 1 kpa oraz art.7 pkt 4, art.8 ust. 1 pkt 1, art. 9, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 107 i art.109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 kwietnia 2005 r. i z 10 maja 2005 r. – przyznał J. C. pomoc społeczną w postaci zasiłku pieniężnego w wysokości 100 zł z przeznaczeniem na zakup żywności oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powołującą jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał na ustalenia stanu faktycznego i prawnego. J. C. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Od 1999 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie posiada stałego własnego źródła dochodu, utrzymuje się ze środków pomocy społecznej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, kryterium dochodowe dla jednej osoby wynosi 461 zł, co w powyższych okolicznościach uprawnia stronę do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.
Sytuacja bytowa J. C. jest trudna, jednakże zasiłek celowy jest świadczeniem nieobowiązkowym, którego przyznanie zdeterminowane jest posiadanymi środkami pieniężnymi ujętymi w planie finansowym Ośrodka. Organ zaznaczył, że pomoc społeczna pełni funkcję wspomagającą dla osób i rodzin w rozwiązywaniu ich przejściowych trudności życiowych i bytowych i nie ma na celu spełnienia każdego żądania. Nie może być także źródłem całego dochodu. Wysokość udzielonej pomocy zależy od wielkości posiadanych przez Ośrodek środków finansowych i od okoliczności sprawy.
J. C. wniósł skargę do sądu administracyjnego, zarzucając braki ustalenia w pełni stanu faktycznego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 18 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1263/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że podstawę materialnoprawną żądania J. C. o udzielenie pomocy społecznej w postaci pieniędzy na żywność oraz rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie wniosków z dnia 28 kwietnia i 10 maja 2005 r., stanowi art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Przepis ten stanowi, że: "W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy". Tenże artykuł w ustępie 2 wskazuje przykłady celów na jakie ta forma pomocy może być przyznana i "(...) na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu".
Przepisu tego nie można stosować w oderwaniu od przepisów ogólnych ustawy o pomocy społecznej (Dział I) normujących Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy oraz zadania pomocy społecznej. Z zamieszczonego w zasadach ogólnych art. 7 wynika przede wszystkim, że pomocy społecznej udziela się osobom, rodzinom w szczególności z powodów wskazanych w pkt 1 do 15, a więc między innymi z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie itd. Ustalenie organów orzekających, że po stronie skarżącego wystąpił powód uzasadniający udzielenie pomocy jakim jest bezrobocie, mieści się zatem w wyliczeniu wskazanym w art. 7, a przy tym znajduje oparcie w zaświadczeniu Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 22 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że J. C. jest zarejestrowany od 15 czerwca 1999 r. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku.
W tej sytuacji kwestionowanie skargą tego ustalenia jest niezasadne. Inne, wskazane w skardze przyczyny znalezienia się skarżącego w ubóstwie, oceniane przezeń subiektywnie jako istotne i wymagające rozważenia przez organy obu instancji nie mają znaczenia w sprawie, ponieważ dotyczą okoliczności nieprzewidzianych przedmiotową ustawą.
W szczególności, nie należy do przedmiotu postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie zasiłku celowego, rozstrzyganie sporów wynikłych na tle spółdzielczego prawa do lokalu. Organy pomocy społecznej nie są uprawnione do orzekania i zajmowania stanowiska w kwestiach związanych z członkowstwem strony w Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w [...], co trafnie podkreśliło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy).
Jednakże, jak to trafnie podkreślono w zaskarżonej decyzji, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4), a osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). Z tych ogólnych zasad wynika zatem, że pomoc społeczna jest instytucją wspomagającą potrzebujących, nie jest natomiast instytucją dostarczającą im środków do życia i zaspokajającą wszelkie, nawet niezbędne potrzeby.
Sąd podkreślił, że zasiłek celowy, na co zasadnie wskazało Kolegium, nie ma charakteru obligatoryjnego świadczenia pomocy społecznej, jego przyznanie następuje w ramach uznania administracyjnego.
Przepisy ustawy nie obligują organów do zaspokojenia wszystkich uzasadnionych potrzeb swoich podopiecznych. Zasiłek celowy jest wyjątkową, doraźną formą wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, dlatego nie może być utożsamiany ze świadczeniami mającymi charakter stały lub okresowy, przyznawanymi regularnie w stałych odstępach czasowych, a zatem do tego rodzaju pomocy nie można stosować artykuły 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Z tego powodu przekonanie skarżącego, że przysługuje mu zasiłek celowy na każdy kolejny miesiąc, w którym złożył wniosek uznać trzeba za błędne.
W ocenie Sądu, nie narusza prawa decyzja wydana po rozpatrzeniu przez organ dwóch kolejnych wniosków strony, złożonych w krótkich odstępach czasowych w przedmiocie tej samej formy pomocy. To właśnie z pewnego luzu decyzyjnego, przysługującego organowi rozstrzygającemu w ramach uznania administracyjnego, wynika uprawnienie tego organu do odmowy przyznania świadczenia lub do jego przyznania w wysokości określonej przez ten organ. Obowiązkiem organów w przypadku decyzji uznaniowych jest natomiast wydanie rozstrzygnięcia wolnego od wady dowolności. Wysokość zasiłku celowego uwarunkowana jest w dużej mierze wielkością środków jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej na ten cel oraz liczbą osób ubiegających się o tego rodzaju świadczenie.
Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonana także w kontekście powyższych rozważań nie dowiodła naruszenia przez organy orzekające granic uznania administracyjnego. Przyznana skarżącemu pomoc na zakup żywności nawet jeśli jest niewystarczająca, nie może być uznana za przejaw niezgodności decyzji z prawem, skoro takie, a nie inne są możliwości organu udzielającego tej pomocy.
W okresie objętym zaskarżoną decyzją nie była to jedyna forma pomocy udzielonej skarżącemu, skoro – jak wynika to z akt sprawy – innymi decyzjami z tej samej daty J. C. otrzymał zasiłki celowe na pokrycie zaległości w opłatach za dostawę gazu i wody.
Zarzuty skarżącego dotyczące samego sposobu prowadzenia postępowania, Sąd ocenił jako niezasadne, skoro wymagany przepisami wywiad środowiskowy został przeprowadzony przez organ I instancji. Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji wydana została po podjęciu przez ten organ zawieszonego postępowania, a w tej sytuacji bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje kwestia zasadności uprzedniego postanowienia tego organu o zawieszeniu postępowania.
J. C. wniósł od wyroku skargę kasacyjną na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. w szczególności umożliwienie ochrony zagwarantowanej w art. 67 Konstytucji RP, jak też naruszenie art. 2a ust. 1 pkt 2 oraz art. 32 i art. 43 ust. 3 dotyczącego wywiadu środowiskowego z ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 114, poz. 1220) i art. 68 § 2 kpa, dotyczące tego wywiadu. Zarzucał błędną interpretację i zastosowanie. Zaskarżono też uzasadnienie zaskarżonego wyroku wobec faktu ustalenia w wywiadzie środowiskowym fałszywej przyczyny wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pomocy i przyjęcie tej przyczyny w uzasadnieniu Sądu, pomimo zarzutów i oświadczeń.
Na tej podstawie wnosił o:
- uchylenie lub zmianę wyroku w całości,
- zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 216 zł oraz z tytułu korespondencji 20,70 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu po rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Są Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W związku z tym skarga kasacyjna musi spełniać wymagania materialne, określone w art. 176 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga spełnienia przez skargę wymagań materialnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem sam wyprowadzać podstaw kasacji, jak i ich domniemywać. Dlatego też sporządzenie skargi kasacyjnej objęte jest przymusem zastępstwa (art.175 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Obywatel ma prawo do zabezpieczenia w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa (ust. 1). Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania, ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa (ust. 2)". W zaskarżonym wyroku nie został naruszony art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odsyła bowiem do regulacji w ustawach zakresu i formy zabezpieczenia społecznego. Tak też Sąd zastosował art. 67 oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2a ust. 1 pkt 2, art. 2 i art. 43 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 1220). W dniu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wydaniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...], obowiązywała ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), która weszła w życie 1 maja 2004 r. (art. 161 tej ustawy). Zgodnie z art. 160 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustawa z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, utraciła moc. Nie można zasadnie zarzucić, że w zaskarżonym wyroku Sąd naruszył przepisy nieobowiązującej ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, które nie obowiązywały organy orzekające w postępowaniu administracyjnym. Nie obowiązywało też rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 1220). W dniu wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym obowiązywało rozporządzenie Ministra Polityki Socjalnej z 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), które weszło w życie 18 maja 2005 r.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 68 § 2 kpa. Postępowanie sądowoadministracyjne regulują w pełni przepisy powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu sąd nie stosował art. 68 § 2 kpa, a zatem nie mógł tego przepisu naruszyć.
Nie wywiedziono też zarzutu naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie uzasadnienia wyroku, co powoduje, że jest on nieusprawiedliwiony. Naruszenie bowiem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy daje podstawę do uwzględnienia skargi.
Z tego względu, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.