Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1422/05 oddalił skargę I. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nieodpłatnym przeniesieniu prawa własności nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Po rozpoznaniu wniosku z 31 lipca 1970 r. M. i T. K., Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w K. wydało w dniu [...] decyzję, którą przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne położone we wsi M. o pow. ogólnej 10,47 ha. W zamian za to wnioskodawcom przyznano świadczenia rentowe oraz prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania pokoju i kuchni od strony granicy N. i pomieszczenie w budynku gospodarczym. Działki oznaczone pierwotnie numerami [...] i [...], stanowiące Państwowy Fundusz Ziemi, w roku 1983 zostały podzielone na działki oznaczone nr [...],[...],[...] i [...].
Działki oznaczone nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,49 ha zakupili od Skarbu Państwa I. i M. K. Działka oznaczona nr [...] o powierzchni 0,03 ha została wydzielona dla części budynków i związanego z nim gruntu, wobec obciążenia tej części budynków służebnością dożywocia – na podstawie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa nr [...] z dnia 17 listopada 1970 r. Działka oznaczona nr [...] o powierzchni 0,01 ha jest własnością Gminy D. i stanowi drogę dojazdową do działki siedliskowej nr [...].
W dniu 4 maja 1995 r. M. K. złożyła wniosek o przyznanie jej na własność nieodpłatnie na podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy D. na podstawie art. 118 ust. 2 i 4 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przeniósł nieodpłatnie na rzecz M. K. prawo własności działki zabudowanej o pow. 0,03 ha, oznaczonej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M. Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2004 r. I. i M. małżonkowie K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], zarzucając jej rażące naruszenie prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy D. z dnia [...]. Według oceny Kolegium Odwoławczego I. i M. K. nie mieli interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego w żądaniu przeniesienia na nich własności przedmiotowej nieruchomości wraz z zabudowaniami. Mieli zdaniem organu jedynie interes faktyczny. Nie spełniali wymagań, by uznać ich za legitymowanych do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].
Powyższą decyzję zaskarżyli I. i M. K. wnosząc o uznanie ich roszczeń wynikających z aktu notarialnego tzn., że są jedynymi właścicielami budynku mieszkalnego, stodoły i szopy oraz uznanie decyzji Wójta Gminy D. za niewykonalną, której niewykonalność w dniu jej wydania miała charakter trwały. Zdaniem skarżących na podstawie umowy notarialnej z 28 września 1983 r. nabyli działki nr [...] i [...] o powierzchni 1,49 ha wraz z budynkami, tj. budynkiem mieszkalnym, stodołą i szopą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę I. i M. K. stwierdził, iż materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem – osobie której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajduje się ten lokal i pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. Powołanego wyżej przepisu nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub gminy albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach (art. 118 ust. 3 cyt. ustawy).
Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego działka nr [...] o pow. 0,03 ha położona w obrębie M. gmina D. w dniu wydania decyzji [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Skoro M. K. spełniała warunki określone w art. 118 ust. 2 cyt. ustawy Wójt Gminy D. miał obowiązek wydać decyzję o nieodpłatnym nabyciu własności nieruchomości. Sąd podzielił pogląd organu, iż skarżący nie wykazali, że posiadają tytuł do skutecznego żądania przeniesienia na ich rzecz przedmiotowych nieruchomości dający im pierwszeństwo nabycia przed M. K. Takie prawo dawała by m.in. umowa przedwstępna przeniesienia nieruchomości. Z treści aktu notarialnego z dnia 28 września 1983 r. nie wynika, by taka umowa miała być zawarta, natomiast wyraźnie są określone numery działek i ich powierzchnia, zatem skarżący nie mogli nabyć niniejszą umową tych części budynków, które posadowione zostały na innej działce, będącej przedmiotem decyzji z [...]. Brak zatem interesu wynikającego z przepisów prawa materialnego skutkuje uznaniem skarżących za osoby posiadające interes faktyczny, a tym samym organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) (por. wyrok NSA, III SA 182/95 z 8 listopada 1995 r., ONSA 1996, nr 4, poz. 167).
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę I. i M. K. oddalił.
Od powyższego wyroku I. i M. K. wnieśli skargę kasacyjną opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na przyjęciu, że skarżący I. i M. K. nie mają interesu prawnego w żądaniu przez nich wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] o nieodpłatnym przeniesieniu prawa własności działki nr [...] na rzecz M. K. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i poprzedzającej ten wyrok decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który uznał brak interesu prawnego skarżących w domaganiu się przeniesienia na nich prawa własności nieruchomości, a w szczególności nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący, aby wykazać swój interes prawny, powinni byli w toku postępowania przed organami administracyjnymi przedłożyć np. umowę przedwstępną przeniesienia na nich prawa własności działki [...]. W toku postępowania przed organami administracyjnymi, zarówno I jak i II instancji, odmówiono skarżącym udziału wszczęcia postępowania, błędnie twierdząc, że nie mają interesu prawnego, a w konsekwencji nie mają statutu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zarówno organy administracyjne I i II instancji, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, pominęły okoliczność, że skarżący wykupując do Skarbu Państwa własność działek [...] i [...] uiścili cenę budynku posadowionego na działce [...]. Własność tej działki miała zostać im sprzedana w terminie późniejszym. Całkowicie pominięto również okoliczność, że skarżący korzystali i nadal korzystają z urządzeń posadowionych na działce [...], takich jak wspólny komin czy studnia, a uiszczając cenę nabycia jak i korzystając z nieruchomości skarżący bez wątpienia mają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D., który nieodpłatnie przeniósł własność działki [...] na rzecz osoby trzeciej. Nie biorąc ww. okoliczności pod uwagę i odmawiając skarżącym wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej działki [...] na rzecz osoby trzeciej, rażąco naruszono przepisy. Ani organy administracyjne, ani Sąd nie zbadały wszechstronnie sprawy. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że skoro w akcie notarialnym z dnia 28 września 1983 r. poza działkami nr [...] i [...] nie wymieniono działki nr [...] skarżący nie wykazali, że posiadają tytuł do skutecznego żądania przeniesienia na ich rzecz własności tej działki [...]. Przepis art. 28 k.p.a. nie nakłada obowiązku wykazania interesu prawnego dokumentami co oznacza, że okoliczność taką strona może udowodnić w dowolny sposób. Pomijając twierdzenia skarżących o uiszczeniu przez nich ceny działki [...] oraz korzystaniu przez nich z tej działki i odmawiając przyznania im charakteru strony, organy administracji pozbawiły skarżących możliwości dochodzenia swoich słusznych praw.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które zostały wskazane enumeratywnie w § 2 powołanego artykułu, dlatego też sprawa została rozpoznana w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie rozumiane w bezpośredni sposób oznacza interes prawny oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do KPA, Zakamycze 2000, s. 236–237). Od takiego interesu należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że dany podmiot jest zainteresowany wydaniem określonej decyzji administracyjnej ale nie może powołać się na przepis prawa materialnego na którym opiera swoje żądanie. W konsekwencji osoba, która nie może wykazać się interesem prawnym nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej sytuacji organ powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze oraz wzgląd na okoliczności sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż trafnie Sąd I instancji uznał, iż skarżący, mając co prawda interes faktyczny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] o nieodpłatnym przeniesieniu prawa własności przedmiotowej nieruchomości, nie mają jednak interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skarżący nie mogą się bowiem wykazać jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości, a wynikająca z pism skarżących okoliczność, iż liczyli oni na nabycie własności tej nieruchomości w przyszłości, nie może legitymować ich do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego.
Podstawę materialną decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] stanowił przepis art. 118 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z tym przepisem osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajduje się ten lokal i pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. Przed nieodpłatnym nabyciem własności nieruchomości przez M. K., przedmiotowa nieruchomość stanowiła wyłączną własność Skarbu Państwa. M. K. była zaś jedyną osobą uprawnioną do wystąpienia o bezpłatnie nabycie tej nieruchomości. Powyższe oznacza, iż skarżący nie byli również stronami postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy D. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, iż ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu aktu notarialnego z dnia 28 września 1983 r. którym I. i M. K. nabyli własność działek nr ew. [...] i [...] o pow. 1,49 ha nie wynika, iżby skarżący zapłacili na zabudowania znajdujące się na sąsiedniej działce nr ew. [...]. Należy przy tym przypomnieć, iż zgodnie z obowiązującą w polskim prawie zasadą superficies solo cedit (art. 48 k.c.) budynki wznoszące się na nieruchomościach jako ich cześć składowa dzielą ich los prawny. Wspomnianym wyżej aktem notarialnym skarżący mogli więc nabyć jedynie tą cześć budynku, która wznosiła się na działkach przez nich kupionych. Również podniesiony w skardze kasacyjnej fakt, iż skarżący korzystają z urządzeń znajdujących się na działce sąsiedniej (wspólny komin i studnia) nie oznacza, iż posiadają oni interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej nieodpłatnie własność tejże działki. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. okazał się niezasadny.
Z przedstawionych względów uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, czego skutkiem było jej oddalenie na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżących. Przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 powołanej ustawy, po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.