Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 887/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979 r. nr [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa opuszczone gospodarstwo rolne, położone we wsi L. o pow. 61,9643 hektara, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr 18286, stanowiące własność B. P. oraz Ł. P.. Podstawę przejęcia stanowiła ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957r. Nr 39, poz. 174) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961r. Nr 39 poz. 198).
Pismem z dnia 4 marca 2008 r. A. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979 r.
Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979r. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy oraz z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, gospodarstwo rolne we wsi L. o pow. 61,9643 hektara stanowiło przedwojenną własność małżonków F. i M. P. Po śmierci w/w osób postanowieniem Sądu Powiatowego w Olsztynie z dnia [...] lutego 1972 r. sygn. akt IV [...], które uzupełniało postanowienie tego Sądu z dnia [...] października 1959 r. sygn. akt I Ns [...], gospodarstwo rolne nabyły na własność dzieci wyżej wymienionych B. P., I. W. oraz A. B. po 1/3 części każde z nich. B. P. wystąpił następnie o założenie księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości, (KW nr [...]), w której jako właściciele zostali ujawnieni B. P. oraz jego żona Ł. P.. Podstawą wpisu prawa własności był Akt Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1973 roku wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Olsztynie, stwierdzający iż B. P. i jego żona Ł. P. stali się właścicielami nieruchomości we wsi L. o powierzchni 61,9643 hektara, oznaczonej jako działki nr 1/1, 3 i 9 wraz z zabudowaniami - w całości, wydany na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (DZ. U. nr 27, poz. 250 ze zm.).
Naczelnik Gminy w J. wydając decyzję z dnia [...] września 1979 r. o przejęciu opuszczonego gospodarstwa rolnego we wsi L. o pow. 61,9643 hektara miał na uwadze zapisy w księdze wieczystej, zgodnie z którą jedynymi właścicielami nieruchomości byli B. i Ł. P.. A. B. nigdy nie została ujawniona w księdze wieczystej jako współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości, zatem nie może być uznana za stronę niniejszego postępowania.
Zażalenie na w/w postanowienie złożyła A. B..
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2012 r.
Wojewoda zauważył, że A. B. dowodząc swojego uprawnienia do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979 r. powołała się na postanowienie o stwierdzeniu dziedziczenia gospodarstwa rolnego, wydane przez Sąd Powiatowy w Olsztynie w dniu [...] lutego 1972 r., sygn. akt IV Ns [...], które uzupełniało postanowienie tego Sądu z dnia [...] października 1959 r. sygn. akt I Ns [...] w ten sposób, że wchodzące w skład spadku po F. i M. P. gospodarstwo rolne na podstawie ustawy nabyli: syn B. P. w 1/3 części, córka I. W. w 1/3 części oraz córka A. B. w 1/3 części. Ze zgromadzonych dokumentów w aktach administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Naczelnik Gminy w J. wydając decyzję z dnia [...] września 1979 r. posiadał informację o ówczesnych właścicielach przejmowanej nieruchomości z Państwowego Biura Notarialnego w Olsztynie (zaświadczenie z dnia 16 czerwca 1979r. o wpisach w księdze wieczystej KW nr [...]) oraz z Wojewódzkiego Biura Geodezji w Olsztynie (odpisy nieruchomości gruntowej z dnia 30 czerwca 1979r.).
W dokumentach tych jako właścicieli podano B. i Ł. P. Wpis do księgi wieczystej o właścicielach przejętej nieruchomości poczyniono w oparciu o wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Olsztynie Akt Własności Ziemi w dniu [...] czerwca 1973 r., a więc już po dacie wydania postanowienia Sądu Powiatowego w Olsztynie z dnia [...] lutego 1972., sygn. akt IV Ns [...]. Podstawę prawną wydania Aktu Własności Ziemi stanowiły art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku (ust.1).
Natomiast rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie cytowanej ustawy posiadali nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od pięciu lat, stali się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki wymienione wyżej. Jeżeli natomiast uzyskali posiadanie w złej wierze, nabycie własności następowało tylko wtedy, gdy posiadanie trwało co najmniej dziesięć lat (ust.2). Z Aktu Własności Ziemi wynika zatem wprost, że B. i Ł. P. nabyli własność nieruchomości z mocy prawa. Przedstawione przez wnioskodawczynię postanowienie o stwierdzeniu praw do spadku w zakresie dziedziczenia gospodarstwa rolnego wydane przez Sąd Powiatowy w Olsztynie w dniu [...] lutego 1972., sygn. akt IV Ns [...], które uzupełniało postanowienie tego Sądu z dnia 6 października 1959 r. sygn. akt I Ns [...] stanowi jedynie dowód na to, że gospodarstwo rolne po F. i M. P. na podstawie ustawy nabyli B. P., I. W. oraz córka A. B. w momencie otwarcia spadku (w chwili śmierci spadkodawcy), a więc na długo przed wydaniem decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979 r. Tymczasem, jak wykazano wyżej, między otwarciem spadku a przejęciem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jej wyłącznymi właścicielami byli B. i Ł. P..
Tytuł ich własności nie wynikał ze spadkobrania, ale z otrzymanego Aktu Własności Ziemi, którego legalność nigdy nie została skutecznie zakwestionowana. Stwierdzić zatem należy, że organ administracji wydający orzeczenie w postępowaniu zwyczajnym prawidłowo zakreślił krąg właścicieli. Powyższe świadczy o tym, że gospodarstwo rolne, położone we wsi L. o pow. 61,9643 hektara, zapisane w księdze wieczystej nr 18286 w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa stanowiło wyłączoną własność B. i Ł. P., a nie A. B. czy I. W.. Zatem A. B. nie wykazała interesu prawnego i tym samym nie może być stroną postępowania administracyjnego, a zatem zgodnie z art. 61 a k.p.a. należało odmówić wszczęcia na jej wniosek postępowania w przedmiotowej sprawie.
Na powyższe postanowienie A. B. wniosła skargę.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu.
Sąd stwierdził, iż okoliczność związana z dziedziczeniem przez A. B. udziału w spadku po jej rodzicach - w tym gospodarstwa rolnego wchodzącego w jego skład, przesądza jedynie o tym, że na datę śmierci jej rodziców, która to jest datą tożsamą z datą otwarcia spadku po nich, nabyła do spadku prawo, które stwierdzone zostało postanowieniem Sądu Powiatowego w Olsztynie z dnia [...] lutego 1972 r. sygn. akt IV Ns [...], uzupełniającym postanowienie tego Sądu z dnia [...] października 1956 r. sygn.akt I Ns [...]. Zatem skarżąca dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowego gospodarstwa rolnego, aż do daty 4 listopada 1971 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - Dz.U. Nr 27, poz. 250), bowiem na tę datę mocą Aktu Własności Ziemi wydanego w dniu [...] czerwca 1973 r., własność przedmiotowego gospodarstwa rolnego nabyli z mocy prawa B. i Ł. P..
W dacie przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa (decyzją Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979 r.) stanowiło ono własność w/w, a legalność Aktu Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1973 r. nigdy nie została zakwestionowana. Na mocy w/w Aktu dokonano stosownego wpisu prawa własności w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Organy słusznie uznały domniemanie prawdziwości tego wpisu, które może zostać obalone jedynie w wyniku postępowania wszczętego przed sądem powszechnym w trybie art. 10 przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. nr 707 z 2013 r.-tekst jednolity) o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym.
Wobec powyższego Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły krąg uczestników przedmiotowego postępowania, wykluczając z niego A. B., która nie wykazała interesu prawnego i tym samym nie mogła być stroną niniejszego postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. B..
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na Wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 28 kpa poprzez błędną wykładnię uznającą, iż A. B. nie jest stroną postępowania, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że ma ona interes prawny w żądaniu od organu czynności i w rozstrzygnięciu tego postępowania;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. art. 141 § 4 ppsa polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stosownego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego dlaczego A. B., mająca przecież interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, nie może być stroną postępowania;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 7 i 77 kpa poprzez wybiórcze potraktowanie dowodów ujawnionych w sprawie opierając wyrok na tym, że Aktem Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1973 r. mocą prawa własność całości przedmiotowego gospodarstwa nabyli B. i Ł. P., podczas gdy A. B. nigdy nie zrzekła się swojej części spadku;
- d) art. 137 §1 ppsa w zw. z 141 § 4 ppsa poprzez niepełną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez powołanie się na decyzję Wojewody Mazowieckiego, gdy w sprawię Wojewoda ten żadnej decyzji nie wydawał,
- e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 141 § 4 ppsa polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stosownego odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i Sądu I instancji, że skarżąca nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z dnia [...] września 1979 r.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie rozumiane w bezpośredni sposób oznacza interes prawny oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do KPA, Zakamycze 2000, s. 236–237). Od takiego interesu należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że dany podmiot jest zainteresowany wydaniem określonej decyzji administracyjnej ale nie może powołać się na przepis prawa materialnego na którym opiera swoje żądanie.
W konsekwencji osoba, która nie może wykazać się interesem prawnym nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej sytuacji organ powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze oraz wzgląd na okoliczności sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż trafnie Sąd I instancji uznał, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Skarżąca nie może się bowiem wykazać jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości. Wynikająca zaś z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 1972 r. okoliczność dziedziczenia przez skarżącą udziału w spadku po jej rodzicach, nie może legitymować jej do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych jednoznacznie wynika, że w dacie przejmowania gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość ta nie stanowiła własności skarżącej. Z Aktu Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1973 r., zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] czerwca 1979 r. o wpisach w księdze wieczystej KW nr [...] oraz opisu nieruchomości z dnia 30 czerwca 1979 r. wydanego przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Olsztynie wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli B. i Ł. P.. W takiej sytuacji nie ulega wątpliwości, że na dzień przejmowania gospodarstwa rolnego skarżąca nie była jego właścicielem.
Podkreślenia wymaga, iż z mocy art. 10 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz.
81) – stwierdzenie nabycia własności nieruchomości, dokonane przez sąd lub - do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - dokonane przez terenowy organ administracji państwowej, stanowi wyłączny dowód nabycia własności nieruchomości, o których mowa w art. 4 tej ustawy, to jest ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). W tej sytuacji należało zatem uznać, że organ administracyjny był i jest związany treścią innej decyzji administracyjnej (aktem własności ziemi z dnia 25 czerwca 1973 r.), która pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności, co w konsekwencji skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego.
Należy również wskazać, że z uwagi na wejście w życie - z dniem 1 stycznia 1992 r. - art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464)), który stanowił, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 6 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących: wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, uchylenia lub zmiany decyzji, skarżąca nie ma obecnie żadnych możliwości wzruszenia wspomnianego wyżej aktu nadania ziemi z 1973 r. (vide: wyroki NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 757/12 i z dnia 29 grudnia 2010 r. oraz postanowienie SN z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 4/13).
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, iż Sąd pominął podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. stwierdzić należy, że wprawdzie Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się wprost do tego zarzutu, jednak mając na uwadze rozważania Sądu, nie można stwierdzić, że go nie rozpoznał. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd miał na uwadze postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 1972 r. Sąd wyjaśnił bowiem, podzielając tym samym stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że postanowienie to stanowi jedynie dowód na to, że skarżąca nabyła gospodarstwo rolne po swoich rodzicach oraz dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowego gospodarstwa rolnego do dnia 4 listopada 1971 r. Ponadto uznać należy, że powołanie się przez Sąd na decyzję Wojewody Mazowieckiego, zamiast Warmińsko – Mazurskiego wynika z omyłki pisarskiej na co wskazuje całość rozważań Sądu.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.