Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 478/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi B. Z., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania B. Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], odmawiającej przyznania jej dodatku mieszkaniowego ze względu na występujące rażące dysproporcje między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a jej faktycznym stanem majątkowym, decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W złożonym w dniu 16 lutego 2004 r. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego B. Z. wykazała, że dochód jej czteroosobowego gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosił 5.346,53 zł, czyli miesięczny dochód wynosił 1.782,17 zł, tj. 445,54 zł na osobę. Wydatki na mieszkanie o pow. 47,25 m2. za ostatni miesiąc poprzedzający złożenie wniosku stanowiła kwota 445,54 zł. Powierzchnia zajmowanego mieszkania nie przekraczała normatywnej powierzchni przewidzianej w ustawie o dodatkach mieszkaniowych dla 4 osób, a więc, zdaniem organu odwoławczego, wnioskodawczyni spełniała kryteria niezbędne do przyznania dodatku mieszkaniowego. Niemniej jednak organ odmówił przyznania jej - na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734) - dodatku mieszkaniowego, gdyż z przeprowadzonego w dniu 2 marca 2004 r. wywiadu środowiskowego wynikało, że wnioskodawczyni mimo trudnej sytuacji materialnej ponosi koszty związane z utrzymaniem i bieżącą eksploatacją samochodu marki Daewoo Tico z 2000 r., wartości 11000 zł, produkcjio, który nabyła w 2000 r. Samochód wykorzystywany jest jako środek transportu dla rodziny, między innymi na dojazdy do pracy czy też lekarza.
Zdaniem organu, dodatek mieszkaniowy jest rodzajem publicznoprawnego świadczenia pieniężnego i ma na celu pokrycie z funduszy publicznych (gminnych) części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Dodatek ten przyznawany jest osobom, które znajdują się w niedostatku i nie są w stanie samodzielnie zaspokajać podstawowych potrzeb bytowych. Utrzymywanie i eksploatacja samochodu do takich potrzeb nie należy. Środki pieniężne, które wnioskodawczyni przeznacza na ten cel powinny w pierwszej kolejności zostać przeznaczone na czynsz i inne opłaty związane z utrzymaniem mieszkania.
Na powyższą decyzję B. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę. Z. i na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz decyzję organu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu, norma zawarta w art. 7 ust. 3 o dodatkach mieszkaniowych ma na celu wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami niedającymi się udowodnić, a więc przede wszystkim o osoby osiągające je nielegalnie. Aby organ mógł zastosować powołany art. 7 ust. 3 powinny zostać spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, musi występować rażąca dysproporcja pomiędzy majątkiem strony a wykazanymi przez nią dochodami. Po drugie, ta rażąca dysproporcja powinna być taka, że nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca wykazała dochody pozwalające na przyznanie jej dodatku mieszkaniowego, natomiast organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał, aby uzyskiwała inne dochody. Ustalając jej stan majątkowy oparł się na wywiadzie majątkowym, w którym wykazano, że skarżąca ma samochód osobowy marki Daewoo Tico z 2000 r. Przyjęcie na tej podstawie, że została spełniona przesłanka rażącej dysproporcji między ujawnionymi dochodami a posiadanym majątkiem, budzi, zdaniem Sądu, poważne zastrzeżenia z punktu widzenia wymagania prawidłowego wyjaśnienia stanu sprawy (art. 7 i 80 K.p.a.). Przede wszystkim dlatego, że organ nie uwzględnił w swojej ocenie faktu, że przedmiotowy samochód został nabyty nie w okresie, którego dotyczy rozpatrywany wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, lecz wcześniej. Ponadto nie wyjaśnił wysokości ponoszonych przez skarżącą wydatków na utrzymanie samochodu oraz wydatków jakie poniosłaby na środki transportu nie korzystając z samochodu w celu zaspokojenia potrzeb rodziny w zakresie kosztów przewozu, a zatem wzajemnych relacji tych wydatków do siebie.
Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną Kolegium oparło na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W szczególności zarzucono naruszenie: art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 listopada 2004 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że samochód nie został nabyty w czasie objętym staraniem o dodatek, co świadczyłoby o innych źródłach dochodu, których organy nie wykazały. Ponadto nie wyjaśniono w sposób należyty wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, tj. nie ustalono ani nie wyjaśniono pod względem potrzeb skarżącej i jej rodziny wydatków na utrzymanie pojazdu, jak też ewentualnych korzyści czy strat w razie sprzedaży pojazdu.
W konkluzji skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej przez skarżącego m.in. jej podstaw.
Samo powołanie w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jako podstawy kasacyjnej jest oczywiście niewystarczające. Konieczne jest bowiem jednoznaczne wskazanie konkretnych przepisów prawa z dokładnym oznaczeniem jednostki redakcyjnej tekstu aktu normatywnego, które – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Poza tym należy jednocześnie oznaczyć postać tego naruszenia.
W związku z tym stwierdzeniem trzeba podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w skardze kasacyjnej powołując się na obie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., w rzeczywistości wskazało jedynie na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Natomiast w ogóle nie skonkretyzowało podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, niemniej jednak stanowi skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu ma zachodzić związek przyczynowy, co skarżący powinien w skardze kasacyjnej wykazać. Powoływanie się zaś w skardze kasacyjnej na naruszenie bliżej nieokreślonych przepisów prawa procesowego nie może przynieść oczekiwanego przez skarżącego efektu, ponieważ interpretując art. 183 § 1 P.p.s.a. należy przyjmować, że przytoczenie podstawy kasacyjnej polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które – zdaniem skarżącego - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Podstawy kasacyjne wskazane w skardze są wiążące dla Sądu drugiej instancji (nie można przytaczać nowych, a co najwyżej można przytoczyć nowe ich uzasadnienie). Istnieją więc ścisłe kryteria, określone w ustawie, rozróżniające podstawy kasacyjne od ich uzasadnienia. Oznacza to, że Sąd rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, nie może domniemywać zakresu zaskarżenia oraz jego kierunków.
W związku z wadliwą konstrukcją skargi kasacyjnej należy podkreślić, że rozpoznaniu podlega tylko ta jej część, w której poprawnie wskazano podstawę kasacyjną. Jest ona oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, konkretnie zaś art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Wskazaną w skardze kasacyjnej postać naruszenia prawa materialnego (błędna wykładnia) można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli chodziłoby o mylne zrozumienie poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści.
Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych został prawidłowo zinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji i to we właściwym jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości, że organ może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja miedzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym, nieuzasadniająca przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Z normy zawartej w tym przepisie wynikają jednoznaczne przesłanki, które warunkują wydanie decyzji odmownej nawet w sytuacji, w której strona wnosząca o dodatek mieszkaniowy spełnia ustawowe warunki jego otrzymania. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu wiąże się jednak z przeprowadzeniem przed wydaniem decyzji ustaleń, które pozwolą na właściwe dokonanie subsumcji. Trafnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie doprowadził do należytego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, a którego zakres określają przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy.
Nie można potraktować jako błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, według której, aby odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego musi być wykazana w oparciu o stosowne dowody rażąca dysproporcja między wykazanymi przez stronę dochodami a jej faktycznym stanem majątkowym. Dysproporcja musi być znaczna i postrzegana w odbiorze jako oczywista.
Z przedstawionych względów trzeba uznać, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 P.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.