Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 506/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (1) oddalił skargę P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr[...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o potwierdzeniu praw do lokalu mieszkalnego oraz (2) przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., po rozpatrzeniu zażalenia P. B. na postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r. odmawiające wydania zaświadczenia o potwierdzeniu praw do lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia podano, że w dniu 16 maja 2011 r. do Prezydenta m. st. Warszawy wpłynął wniosek. B. o wpisanie go do umowy najmu lokalu przy ul. [...] m. [...] w Warszawie (jako małżonka K. B.). W wyniku dalszej korespondencji kierowanej do Prezydenta m. st. Warszawy P. B. wyjaśnił, że jego intencją jest wydanie przez Prezydenta m. st. Warszawy zaświadczenia o posiadaniu przez niego tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie.
Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez P. B. treści.
W zażaleniu na to postanowienie P. B. zakwestionował ustalenia poczynione przez organ, wskazując podstawy do wydania zaświadczenia w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/WA 1558/11.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy, że posiadana przez ten organ dokumentacja – prowadzona ewidencja, rejestry a także inne dane znajdujące się w jego posiadaniu – nie pozwala na wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/WA 1558/11, na który powołano się w zażaleniu, nie może stanowić podstawy wydania zaświadczenia, tym bardziej, że stanowisko Sądu w tym zakresie, a więc dotyczącym sfery stosunków cywilno – prawnych, jest kwestionowane przez Prezydenta m. st. Warszawy. W istocie wydanie P. B. zaświadczenia potwierdzającego posiadanie przez niego tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] wymagałoby przeprowadzenia wykładni prawa, co w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest możliwe. Podjęcie tych działań przekroczyłoby zakres postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a.
Ponadto organ zauważył, że P. B. nie wykazał, iż wydanie zaświadczenia o posiadaniu przez niego tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie jest mu niezbędne ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu tego stanu prawnego. W przedmiotowej sprawie skarżący podniósł, że jest osobą nigdzie nie zameldowaną, a po opuszczeniu Aresztu Śledczego, w którym przebywa, stanie się osobą bezdomną. Nadto podstaw do wydania żądanego zaświadczenia upatruje w art. 6801 Kodeksu cywilnego, podnosząc, że jest mężem K. B., której przysługuje prawo najmu przedmiotowego lokalu. W ocenie SKO przedstawione przez P. B. okoliczności wskazują na posiadanie po jego stronie jedynie interesu faktycznego, co nie może obligować organu do wydania żądanego zaświadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. B. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r., zarzucając naruszenie art. 28 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, art. 6801 Kodeksu cywilnego, art. 27 K.p.a. oraz art. 8, 9 Konstytucji RP i art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1558/11 uznał, że posiada on tytuł prawny do lokalu wraz z żoną K. B.. Ponadto wskazał, że potrzebuje zaświadczenia potwierdzającego tytuł prawny do lokalu przy ul. [...] m. [.] w Warszawie celem przedstawienia Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka w Strasburgu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., II SA/Wa 506/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania administracyjnego, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych, polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Postępowanie to służy tylko potwierdzeniu w formie urzędowej określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Tryb zaświadczeniowy nie może natomiast służyć rozstrzyganiu o określonych prawach czy obowiązkach osoby wnioskującej.
Zaświadczenie, jak wynika z art. 217 k.p.a., można zdefiniować jako urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, wydane przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Przesłanki wydania zaświadczenia określa art. 217 § 2 k.p.a. i w pkt 1 nakazuje wydanie go, gdy wymaga tego przepis prawa, a w pkt 2 wymaga wykazania przez osobę ubiegającą się o nie interesu prawnego w jego wydaniu. Spełnienie tego wymogu obliguje organ do wydania zaświadczenia wówczas, gdy żądanie dotyczy potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych przez organ danych (art. 218 § 1 k.p.a.).
Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to, co ma potwierdzać, musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. I chociaż niespornym jest, że art. 218 § 2 k.p.a. daje organowi możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak postępowanie to opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Jest to postępowanie obejmujące czynności o charakterze materialno-technicznym. Organ administracji w tym wypadku "zaświadcza" o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych, bez ich przetwarzania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że w zaświadczeniu wydanym na podstawie art. 217 k.p.a. nie można rozstrzygać o spornych kwestiach. Organ administracji, stwierdzając, że sprawy mające stanowić przedmiot zaświadczenia są sporne, jest zobowiązany odmówić wydania zaświadczenia (wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., III SA 1292/97).
W niniejszej sprawie P. B. wystąpił do Urzędu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z wnioskiem o potwierdzenie tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1558/11. Wyrokiem tym, oddalając skargę P. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] w przedmiocie zatwierdzenia sposobu zadysponowania zasobem mieszkaniowym, Sąd uznał, że Zarząd Dzielnicy zasadnie odmówił wyrażenia zgody na umieszczenie skarżącego na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, gdyż jako małżonek osoby legitymującej się tytułem prawnym do lokalu socjalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, z mocy art. 6801 § 1 Kodeksu cywilnego posiada on tytuł prawny do lokalu socjalnego.
Powyższe nie czyni, jak przyjął to organ, podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Kwestia, czy skarżący posiada tytuł prawny do lokalu socjalnego nie może być badana i rozstrzygana w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Jako sporna, nie może być rozstrzygnięta zaświadczeniem. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z treści powołanego wyżej uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że skarżący, pozostając małżonkiem osoby legitymującej się tytułem prawnym do lokalu posiada prawo do korzystania z tego lokalu. Wynikające z najmu prawo używania lokalu, nie ma charakteru prawa rzeczowego w stosunku do lokalu.
Sąd I instancji zgodził się z organem, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu nr [...], przy ul. [...] w Warszawie. Zatem odmowa wydania zaświadczenia ma podstawę w przepisach art. 217 i 218 k.p.a., określających zasady wydawania zaświadczeń.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r., II SA/Wa 506/13, wniósł P. B. reprezentowany przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- prawa materialnego poprzez podzielenie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu w zakresie naruszenia art. 6801 § 1 k.c. polegającego na błędnej wykładni wskazanego przepisu;
- przepisów postępowania: - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie ich naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. tj. niedostrzeżenia zaistnienia przesłanki interesu prawnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono miedzy innymi, że skarżący zwrócił się do organu administracji pismem o potwierdzenie tytułu prawnego do lokalu nr 9 przy ul. [...] w Warszawie, wspólnie z żoną K. B., której uprawnień organ nie zakwestionował. Wcześniej natomiast toczyło się przed tym samym organem postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego w sprawie przyznania uprawnienia do lokalu socjalnego, który miał być przyznany skarżącemu samodzielnie. Postępowanie to zakończyło się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1558/11. Jako przesłankę odmowy przyznania skarżącemu samodzielnie lokalu socjalnego sąd w tym wyroku wskazał okoliczność ustaloną uprzednio przez ten sam organ, że P. B. posiada tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Organ w toku postępowania o przyznanie samodzielnego lokalu socjalnego dla skarżącego ustalił, że skarżący nabył ten tytuł na podstawie art. 6801 k.c. Wobec powołanej okoliczności skarżący nie spełniał wymogu wskazanego w § 12 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. stanowiącego, iż umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że skarżący posiadał, w świetle ustaleń poczynionych przez organ, potwierdzonych we wskazanym wyroku, tytuł prawny do lokalu nr [...] przy ul. [...]. Okoliczność ta stanowiła podstawę nieuwzględnienia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego.
W postępowaniu zainicjowanym pismem skarżącego z dnia 13 maja 2011 r. Prezydent m. st. Warszawy zaprezentował całkowicie odmienne stanowisko, co uzasadnił okolicznością, iż w chwili śmierci matki żony skarżący nie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu oraz tym, że zgody na dalsze zamieszkiwanie nie wyraziła żona skarżącego. Podkreślić w tym miejscu należy, że obie te przesłanki znane były organowi w dniu domowy wpisania skarżącego na listę oczekujących na lokal socjalny, a zatem w momencie, kiedy organ stwierdził wskutek poczynionych ustaleń, że skarżący posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu. Wskazane wyżej postępowanie Prezydenta m. st. Warszawy rażąco narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli wyrażoną w art. 8 k.p.a., co Sąd I instancji powinien uwzględnić z uwagi na art. 134 § 1 p.p.s.a.
Niewątpliwie skarżący posiada interes prawny w urzędowy potwierdzeniu określonego stanu prawnego. Powołane wyżej okoliczności wskazują także na naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. Przepis art. 6801 k.c. jest w przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia istnienia pewnego stanu prawnego. Skoro organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, niedopuszczalną jest sytuacja, w której organ jedno postępowanie prowadzi na podstawie określonego przepisu prawa, a w następnym podstępowaniu, tożsamym podmiotowo i przedmiotowo, odmawia przyjęcia tego samego przepisu za podstawę prawną do wydania zaświadczenia. W konsekwencji, jak wynika z powołanych okoliczności, organ arbitralnie decydował o istnieniu bądź nieistnieniu interesu prawnego, czego nie dostrzegło ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani też Sąd Wojewódzki kontrolujący orzeczenie wydane przez organ odwoławczy. Wobec powyższego nie jest też dopuszczalnym próba przerzucenia na sąd powszechny obowiązku rozstrzygnięcia stosowania art. 6801 k.c. w sytuacji, kiedy zarówno organ administracji dokonał rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis, a sąd podzielił stanowisko organu. Ponadto działanie "na podstawie przepisów prawa" oznacza działanie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a nie tylko i wyłącznie materialnego prawa administracyjnego, co także czyni niedopuszczalnym odesłanie skarżącego w zakresie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 6801 k.c. do sądu powszechnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.
Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny powinien odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tej sprawie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu z powodu negatywnej oceny wskazanych w niej podstaw kasacyjnych, z tym że – najogólniej mówiąc – zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne z tego względu, że skierowane były wobec ustaleń zawartych w wyroku, który mimo błędnego uzasadnienia ostatecznie odpowiada prawu.
Żądanie P. B. zmierzało do wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy zaświadczenia o posiadaniu przez niego tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Wnioskodawca wywodził, że podstaw do wydania żądanego zaświadczenia upatruje w art. 6801 k.c. podnosząc, że jest mężem K. B., której przysługuje prawo najmu przedmiotowego lokalu. Zgodnie natomiast ze zdaniem pierwszym § 1 powołanego przepisu kodeksu cywilnego "Małżonkowie są najemcami lokalu bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe, jeżeli nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa." Okoliczność tę potwierdził nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1558/11, oceniając prawo skarżącego do umieszczenia go na liście osób uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego.
Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana;
- przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego;
- przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie, a także w razie istnienia wątpliwości co do takiego stanu faktycznego czy prawnego.
Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. odmówił P. B. wydania zaświadczenia o prawie do lokalu z uwagi na dwie okoliczności: z powodu niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego oraz z uwagi na istnienie wątpliwości co do stanu prawnego. Pierwsza z nich stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia co do zasady, natomiast druga podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o określonej treści (zob. art. 219 k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie co do zasady podzieliło to stanowisko. Sąd I instancji przyjął natomiast, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu nr [...], przy ul. [...] w Warszawie, gdyż jest to kwestia sporna. Założyć więc należy, że Sąd Wojewódzki przyjął, iż zasadna jest omowa wydania zaświadczenia o żądanej treści, z powodu istnienia wątpliwości, co do stanu faktycznego czy prawnego (istnienia sporu w kwestii okoliczności, mającej być przedmiotem zaświadczenia).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie co do zasady nie było możliwości wydania zaświadczenia, z uwagi na przedmiot żądania i uwarunkowane nim kompetencje organu I instancji. Już w uchwale z dnia 30 września 1996 r., OPK 17/96, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "Po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm.) organ administracji publicznej nie może wydać na podstawie art. 218 § 1 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenia, iż osoba, która nie została wskazana jako najemca w decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego, jest najemcą lokalu" (ONSA 1997/1/13). W uchwale tej NSA podzielił stanowisko doktryny, że "okoliczności, których potwierdzenia żąda strona w zaświadczeniu, o jakim mowa w dziale VII k.p.a., powinny pozostawać w związku z rzeczowym i terytorialnym zakresem działania danego organu administracyjnego. Oznacza to, że aby zaświadczenie wydane przez organ administracji spełniało wymagania dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a., musi być ono wydane przez organ, który jest właściwy w danej sprawie zarówno rzeczowo, jak i miejscowo (...). Zaświadczenie wydane przez organ administracji państwowej nie tworzy ani nie znosi żadnego stosunku prawnego; ma ono potwierdzać określone fakty lub stan prawny, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organowi administracji na podstawie prowadzonej ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a.). Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509), jak już była o tym mowa, stosunek najmu lokali mieszkalnych nie nawiązuje się na podstawie decyzji administracyjnej, ale na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wobec braku przepisów prawa upoważniających organy administracji do rozpoznawania i załatwiania w drodze decyzji spraw z zakresu najmu lokali mieszkalnych i braku swojej właściwości rzeczowej organ administracji państwowej nie może również wydać zaświadczenia potwierdzającego, że dana osoba jest współnajemcą lokalu mieszkalnego (...). Zaświadczenie takie byłoby ingerencją w sprawy cywilnoprawne (...)".
Podzielając w całości to stanowisko, które nie straciło na aktualności, gdyż obecnie sprawy ze stosunku najmu lokalu mieszkalnego wciąż są sprawami cywilnymi, i nie są rozstrzygane w trybie administracyjnym (zob. art. 680 i nast. k.c. oraz ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego – Dz. U. z 2014 r., poz. 150), organ administracji nie może wydać zaświadczenia potwierdzającego, że dana osoba jest współnajemcą lokalu mieszkalnego, z powodu braku właściwości rzeczowej. Ustalenie takiego prawa może się odbyć tylko przed sądem powszechnym, w drodze stosownego powództwa.
Oznacza to, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły doprowadzić do jej uwzględnienia. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.