Postanowienie NSA z 27 lutego 2019 r., I OSK 697/18

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy ze skargi kasacyjnej E.R. w sprawie ze skargi E.R. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie w sprawie dotyczącej nieprzedstawienia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Skład

Sędzia NSA Leszek Kiermaszek przewodniczący

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1619/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1619/17 odrzucił skargę E.R. (dalej powoływanej jako skarżąca) na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na zażalenie w sprawie dotyczącej nieprzedstawienia propozycji służby.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., zwanej dalej ustawą), złożył skarżącej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i określił warunki tego zatrudnienia, począwszy od dnia 1 czerwca 2017 r.

Skarżąca w piśmie z dnia 31 maja 2017 r., skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, traktując ją jako decyzję administracyjną o "zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej", wnosząc o uchylenie tej decyzji.

W odpowiedzi została poinformowana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], że złożona propozycja pracy dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji.

Skarżąca pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby.

Następnie pismami z dnia 1 sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej powoływanej jako K.p.a.), wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenia na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na niezałatwieniu jej sprawy (niepodjęcia odpowiednich działań) w związku ze złożonym odwołaniem od propozycji pracy, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej oraz polegającą na nieprzedstawieniu propozycji służby.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismami z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] oraz nr [...] wskazał, że niezałatwienie sprawy w terminie zachodzi wówczas, gdy organ administracji nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Konieczne jest jednak ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania aktu albo podjęcia określonych czynności. Postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., to postępowania prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie propozycji pracy/służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się te przepisy, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy. Dlatego też brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie art. 37 K.p.a.

Ze stanowiskiem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zawartym w pismach z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie zgodziła się skarżąca, która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła w niej bezprawność działań organu, z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle art. 165 ust. 3 i 7 i art. 170 ust. 1 ustawy i w związku z tym naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 508, ze zm.).

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 listopada 2017 r., którym odrzucił skargę, na wstępie przywołał treść art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) i podkreślił, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg ściśle określonych przez ustawę. W tak wyznaczonym zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się sprawa, w której wniesiona została skarga na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2017 r., stanowiące odpowiedź organu na zażalenie skarżącej, złożone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.). W piśmie tym organ wskazał, że w sprawie dotyczącej pisemnej propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy K.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, dlatego brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 37 K.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie tego przepisu nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. W tym zakresie Sąd przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2259/10 - LEX nr 1145577. Oznacza to, że wniesiona skarga na pismo stanowiące odpowiedź organu na złożone zażalenie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę.

Na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy i art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy. Ponadto, przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie mianowania, natomiast odmowa przyjęcia tej propozycji również powoduje utratę przez nią statusu funkcjonariusza.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił ponadto Sądowi pierwszej instancji bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonej decyzji/aktu/czynności i w konsekwencji brak jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz niedostrzeżenie naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., polegającego na zaniechaniu całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej oraz nie zastosował przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność).

Zdaniem pełnomocnika skarżącej zaskarżone postanowienie narusza również art. 31 ust. 3, art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny oraz naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej przyznanych jej na podstawie aktu administracyjnego – mianowania do służby.

W ocenie pełnomocnika zaskarżone postanowienie narusza ponadto art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie prawa do rzetelnego postępowania sądowego.

Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podał, że przedłożona propozycja zatrudnienia jest indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, ponieważ niezależnie od tego, czy skarżąca przyjęłaby tę propozycję, czy odmówiła jej przyjęcia, to zostałaby pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, który uzyskała na podstawie aktu administracyjnego. Skoro ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy uznał, że ingerencja organu w stosunek służbowy funkcjonariusza, polegająca na zmianie warunków pełnienia służby, poprzez złożenie propozycji nowych warunków jej pełnienia, stanowi decyzję administracyjną, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby, tj. stosunku pracy, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje środek odwoławczy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej złożenie propozycji zatrudnienia stanowi wydanie decyzji administracyjnej, gdyż jest to władcze i jednostronne działanie wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Ponadto podkreślił, że w przedstawionej propozycji brak jest informacji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służby. Zapisów takich nie ma również w przepisach ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z regulacji tej wynika, że sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi wniesionej przez skarżącą na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. w odpowiedzi na złożone przez nią na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.) zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Bezczynność ta miała polegać na nieprzedstawieniu propozycji służby oraz na niepodjęciu "odpowiednich działań" w następstwie wniesionego wcześniej odwołania od otrzymanej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Mając na uwadze treść skargi - pisma z dnia 8 września 2017 r. prawidłowo Sąd pierwszej instancji oznaczył przedmiot zaskarżenia. Z pisma tego wynika, że istotnie skarga dotyczy wspomnianej odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, nie zaś np. bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu pisma skarżącej z dnia 31 maja 2017 r. w związku z doręczonym jej pismem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., potraktowane przez skarżącą jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia upoważnia do stwierdzenia, że zasadniczo nie odnoszą się do odpowiedzi Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Koncentrują się zaś na zagadnieniu dotyczącym dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na pisemną propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej i braku propozycji służby. Jak już wskazano Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił zaś skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przyjmując, że pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wystosowane do skarżącej w odpowiedzi na złożone przez nią w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie nie stanowi aktu administracyjnego.

Pełnomocnik skarżącej nie podważył skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji. Należy wskazać, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych, obejmująca orzekanie w sprawach skarg, ukształtowana została w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie jest zaś ani decyzją, ani postanowieniem lub innym aktem albo czynnością z zakresu administracji publicznej. Nie zawiera w sobie cech aktu indywidualnego o charakterze władczym, nie rozstrzyga o żadnych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, w szczególności wypływających z regulacji zawartej w art. 165 ust. 7 ustawy. Pismo to wyjaśnia przyczyny, z powodów których organ uznał, że kierowanie propozycji zatrudnienia i określenie warunków tego zatrudnienia nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, stąd nie może zająć stanowiska w procesowej formie w związku ze złożonym pismem, traktowanym przez skarżącą jako zażalenie na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie.

Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę nie dopuścił się więc naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. oraz art. 165 ust. 7 ustawy. Nie naruszył także art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Pierwszy z wymienionych przepisów nie konkretyzuje samodzielnie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, właściwość ta podlega ustaleniu w związku z art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Sąd nie uchylił się bezpodstawnie od kontroli działania organu administracji, skoro kontrola, o której mowa w drugim powołanym przepisie, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie niedopuszczalności skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego obligowało zaś sąd do odrzucenia skargi. Z tych samych powodów brak podstaw do twierdzeń, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a ponadto że odmówiono skarżącej prawa do sądu, wyprowadzonego z przepisów rangi konstytucyjnej oraz aktów prawa traktatowego i międzynarodowego, skoro skarga została przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, a następnie odrzucona po ustaleniu, że sąd nie jest właściwy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.