Uzasadnienie
I OSK 698/06
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 467/04, będącym przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z [...] nr [...], zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego kwotę 3.111 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, oraz określił, że decyzje obu instancji nie mogą być wykonane.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, iż Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 98 ust. 4, art. 146 ust. 3, art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 28 grudnia 2000 r. nr XXX/868/2000 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych podziałem ustalił dla T. W. opłatę adiacencką w kwocie 23.212,5 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem, położonej w Gdańsku przy ul. [...].
Podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej było to, że na wniosek T. W. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 6 marca 2002 zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w Gdańsku przy ulicy [...], obręb [...] działka nr [...], nr jedn. Rej. [...] KW [...] jak i uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 28 grudnia 2000 r. która stanowi, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem legitymuje Prezydenta Miasta Gdańska do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ponieważ operat szacunkowy sporządzony 27 października 2003 r. na zlecenie Gminy Gdańsk ustala, że wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 520.147,00 zł, a po dokonaniu podziału na działki [...], [...] do [..] wynosi 597.522,000 zł, stąd zaistniały podstawy zarówno faktyczne jak i prawne do ustalenia opłaty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z [...] w mocy, nie podzieliło zarzutów T. W., który w odwołaniu od decyzji podnosił, że:
- to zapisy planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przesądziły o wzroście wartości nieruchomości, a o wzroście wartości nieruchomości uzasadniającej ustalenie opłaty może być jedynie wtedy mowa, gdy to właściciel, a nie zapisy planu decydują o wielkości działek
- decyzję wydano bez podstawy prawnej
- wysokość opłaty adiacenckiej wyliczono nieprawidłowo i niezgodnie z kryteriami przyjętymi przez rzeczoznawców bowiem nie umniejszono wartości o poczynione przez odwołującego się nakłady, a nadto wyceniono działki, których właścicielem nie jest skarżący.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący powtórzył zarzuty z odwołania i zakwestionował podstawę prawną do naliczenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę T. W. i uchylając decyzje w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej uznał, że zarzuty skarżącego są słuszne w tej części w jakiej dotyczyły zasad postępowania administracyjnego, uznając, że uchybienie tym zasadom przez organy administracji publicznej miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzja o podziale nieruchomości – działki nr [...], będącej własnością T. W. stała się ostateczną 22 marca 2002 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału doręczono stronie skarżącej w dniu 13 stycznia 2004 r.
Z treści zawiadomienia wynika między innymi, że dokonano już szacunku wzrostu wartości nieruchomości oraz, że ustalono wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 23.212,50 zł wskazując, że "wartość nieruchomości określona została według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej", a w dalszej części tego "zawiadomienia" pouczono skarżącego o możliwości ubiegania się o rozłożenie ustalonej już opłaty na raty roczne według określonych tam zasad. Zdaniem Sądu I instancji analiza treści zawiadomienia, w którym powołano się również na art. 61 § 4 k.p.a. daje pełną podstawę do przyjęcia, iż jest to w istocie decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej bez pouczenia o środkach odwoławczych oraz konsekwencjach jej wydania. W ocenie Sądu uchybia to przepisom art. 61 § 1 k.p.a. który stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na organie administracji ciąży również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i miała możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 10 § 1 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek umożliwienia każdej stronie przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w szczególnych przypadkach, które w niniejszej sprawie nie występowały (art. 10 § 2 k.p.a.).
Wszczęcie postępowania zobowiązuje również organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy, a organy czuwają nad tym by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).
Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli.
W świetle przytoczonych wyżej przepisów postępowania administracyjnego Sąd I instancji uznał, że oczywistym jest, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. Zdaniem Sądu I instancji naruszenie opisanych wyżej zasad ogólnych k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło samodzielną i wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ustawy ż dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Ponadto Sąd wskazał, że obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku z dnia 10 lutego 2003 r. przepis art. 98 ust. 4 w zw. z art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) stanowił, że wartość nieruchomości winna być określona według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, natomiast z akt sprawy wynika, że operat szacunkowy został sporządzony na dzień 27 października 2003 r., a decyzja ustalająca opłatę adiacencką dla obliczenia której podstawą był ów operat - w dniu [...]. Skoro zatem zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została po prawie 2 latach po sporządzeniu i nie uwzględniała zmiany wartości nieruchomości według stanu i cen na dzień jej wydania, to powyższa sytuacja stanowiła naruszenie przytoczonego przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie to mające wpływ na wynik sprawy uzasadniało również uchylenie zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 135 p.s.a.
Wyrok WSA w Gdańsku został zaskarżony skargą kasacyjną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, które zarzuciło rozstrzygnięciu, że:
- nie wzięło pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono ogólne reguły postępowania administracyjnego i czy miało to wpływ na wynik sprawy, w szczególności uznaniu, że doszło do naruszenia zasad czynnego udziału strony postępowania o której mowa w art. 10 K.P.A.
- błędnym uznaniu że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało decyzję z naruszeniem przepisu art. 7 i 77 § 1 K.P.A., sprzeczne z treścią zaskarżonej decyzji, które to zarzuty skargi wskazują na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr `53 poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. i pozwalają skargę wywieść na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Skarga zarzuca również naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwej wykładni przepisów w szczególności art. 98 ust. 4 w związku z art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 nr 46 poz. 543 ze zm.) w związku z art. 7, 9, 10, 77 K.P.A. polegające na przyjęciu, że w sprawach opłaty adiacenckiej zachowując zasady wynikające z przepisów postępowania administracyjnego należy wartość nieruchomości określać w/g stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, które to naruszenie prawa materialnego odpowiada przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (a nie tak jak wskazano we wnioskach 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. – na str. 2 skargi) organ podkreślił., że postępowanie wszczęto w dniu 13 stycznia 2004 r. i zakończono [...]. Czas ten został wykorzystany na faktyczne przeprowadzenie postępowania z czynnym, udziałem T. W., który mógł się zapoznać z operatem, zgłaszać do niego zastrzeżenia, brać udział w ponownych oględzinach, zgłaszać na piśmie zastrzeżenia. Zdaniem skarżącego nie naruszono zasad wyrażonych w art. 6, 7, 8, 10, 77 i 8 K.P.A. W postępowaniu administracyjnym, podjęto niezbędne kroki do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu, z czego strona – zgodnie ze swymi uprawnieniami – aktywnie korzystała. Natomiast stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku będącego przedmiotem skargi mają abstrakcyjny ogólny charakter i w ocenie wnoszącego kasację nie znajdują oparcia w aktach sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię wnoszący skargę stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. dopuścił się też naruszenia prawa materialnego dokonując literalnej wykładni art. 98 ust. 4 w zw. z art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) polegającej na przyjęciu, że w sprawach zachowując zasady wynikające z art, 7, 9, 10, 77 k.p.a. należy wartość nieruchomości określać według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Skarżący organ administracji publicznej przyznaje, że rzeczywiście podstawą prawną wydania decyzji w sprawie był, obowiązujący w czasie orzekania przez organy administracji, przepis art. 98 ust. 4 w zw. z art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), których brzmienie w dacie wydawania decyzji było następujące:
- art. 98 ust. 4 "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio".
- art. 146 ust. 3 "Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej".
W ocenie skarżącego nie jest możliwe, przy konieczności zachowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, aby data wydania decyzji, była jednocześnie datą ustalania cen dla potrzeb wyceny nieruchomości będącą podstawą orzekania w sprawie. Dlatego też zaskarżony wyrok zdaniem skarżącego został wydany na podstawie jednego, oderwanego od reguł K.P.A. fragmentu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W konkluzji skarżące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
T. W. nie złożył odpowiedzi na skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Konstytutywna decyzja administracyjna wydawana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia jej podejmowania, o ile przepis intertemporalny nie stanowi inaczej. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. Jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji będącej przedmiotem skargi stanowił, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio". W myśl art. art. 146 ust. 3 ustawy wartość nieruchomości miała być ustalana według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Uszło wprawdzie uwadze Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracyjne rozporządzenie Rady Ministrów z 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2002 r. nr 230, poz. 1924) w § 42 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 zawierało odmienną zasadę dotyczącą stanu nieruchomości bo wprowadzały pojęcie stanu; przed podziałem, który miał być ustalony na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i po podziale, ustalany na dzień, w których decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, jednakże w przypadku sprzeczności uregulowań podustawowych z aktem ustawowym, zobowiązywał do stosowania przepisów ustawy, co w niniejszej sprawie miało miejsce.
Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładnia art. 98 ust. 4 w związku z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie budzi zastrzeżeń, a podstawowy środek dowodowy w sprawie jakim jest operat szacunkowy musi być sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu dopiero w trakcie postępowania administracyjnego, a nie przed jego wszczęciem.
Autor skargi zarzucając wyrokowi Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wadliwą wykładnię art. 98 ust. 4 w związku z art.146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w oderwaniu od reguł K.P.A., nie zauważa, że wykładnia językowa jest nie tylko punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa lecz zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Budowa i treść analizowanego przepisu, zwłaszcza wskazane w nim warunki, są jasno sprecyzowane i nie nasuwają żadnych zastrzeżeń. Nie pozostają także w sprzeczności z przepisami K.P.A. w szczególności art. 35 § 1 do § 3 K.P.A., które to przepisy nakładają na organy administracji publicznej obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki.
Strona zarzucając naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a więc podstawę skargi kasacyjnej o której mowa w at. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) powinna wskazać przepisy naruszone przez Sąd, wyjaśnić na czym to naruszenie polegało i jaki jest wpływ zarzucanych wadliwości na treść kwestionowanego wyroku.
Wbrew zarzutom skargi Sąd I instancji nie uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawiera zarówno ocenę prawną o której mowa w art. 153 p.p.s.a. – jak i wskazuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, którym uchybiły organy administracji publicznej rozstrzygające sprawę. Sugerowanie przez skarżące Kolegium innych rodzajów wykładni zmierzających do wyeliminowania wykładni gramatycznej przepisu i zastosowania w związku z powyższym proponowanej wykładni przepisów K.P.A. nie jest uzasadnione. Skoro przedmiotem decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest nałożenie na stronę określonego prawem obowiązku i ustawa pozostawia to uznaniu organu administracji, to nakładając ten obowiązek w sytuacji spełnienia uzależniających go przesłanek organ ma bezwzględny obowiązek zachowania procedur przewidzianych przepisami prawa, w tej konkretnej sprawie zawartych zarówno w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 ze zm.) jak i w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) w szczególności w zasadach ogólnych jak i w przepisach regulujących zasadę oficjalności działania organów administracji publicznej w tym również w art. 61 K.P.A.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny wobec niestwierdzenia, aby skarga Kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zawierała usprawiedliwione podstawy, na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji