Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 840/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. B., E. S., J. B. i S. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. M. B., E. S., J. B. i S. P., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. przy ul. C., oznaczonej poprzednio jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wcześniej wniosek taki złożyła osobiście i samodzielnie M. B. – pismem z dnia [...] września 2009 r. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...], w której uzasadnieniu podkreślono, że objęte nią nieruchomości decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] grudnia 1973 r., nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania, zostały przeznaczone pod budowę Zasadniczej Szkoły Budowlanej w S. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. podkreślono, że nieruchomość stała się zbędna dla celu, dla jakiego ją wywłaszczono, a ponadto w większej swej części jest wykorzystywana na inne, niepubliczne cele, np. pod lokalizację garaży służących potrzebom osób fizycznych. Tezę tę wsparto literaturą i orzecznictwem, przywoływaną przez pełnomocnika wnioskodawców także na dalszych etapach postępowania.
Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, a to części działek nr: [...] "powstałych m.in. z działki [...]". W uzasadnieniu zauważył, że stosownie do art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., obecnie
Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W tym kontekście przedstawił aktualny stan prawny powyższych działek, odnotowując m.in., że zgodnie z księgą wieczystą nr [...] działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasta S. i w 2000 r. została oddana w użytkowanie wieczyste E. i A. P. Pełnomocnik wnioskodawców wniósł odwołanie od decyzji z dnia 11 października 2010 r., zarzucając jej m.in. brak wyczerpującego ustalenia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zauważył, że w stosunku do części działek, w tym działki nr [...], art. 229 ustawy nie może znaleźć zastosowania, skoro oddano je w użytkowanie wieczyste już po wejściu ustawy w życie. Podkreślił też, że nieruchomości objęte decyzją są obecnie odrębnymi przedmiotami prawa własności należącymi do różnych podmiotów, toteż nie można orzekać o ich zwrocie łącznie, jedną decyzją.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta S. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej działki nr [...] o powierzchni około [...] ha w S., która weszła w skład działki oznaczonej obecnie nr [...] o powierzchni [...], obręb Wójtostwo, zabudowanej garażem, stanowiącej własność Gminy Miasta S., w użytkowaniu wieczystym E. i A. P., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, objętej [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sprawa zwrotu pozostałych części dawnej działki nr [...] prowadzona jest w odrębnych postępowaniach i nawiązał do ustaleń poczynionych przez Starostę B., wyznaczonego w miejsce wyłączonego Starosty S., w prowadzonym równolegle postępowaniu w przedmiocie zwrotu największej części dawnej działki nr [...], wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]. Przywołał w szczególności spostrzeżenie, że budowa szkoły, w związku z którą dokonano wywłaszczenia, została zakończona w 1976 r.
Starosta S. stwierdził jednak, że działka nr [...] nie była objęta celem wywłaszczenia w całości, ponieważ poza zakresem planu realizacyjnego pozostawała jej część o szerokości 2 m, stanowiąca skarpę rowu, biegnącego wzdłuż północnej granicy wywłaszczonej działki. Ze względu na fakt, że nie udało się odnaleźć wniosku o wywłaszczenie, przyjął, iż z dużym prawdopodobieństwem ta część nieruchomości została wywłaszczona na wniosek właściciela jako nienadająca się do zagospodarowania na cele dotychczasowe. Tym samym jej nabycie nie wymagało określenia celu wywłaszczenia. Niemniej powołując się na orzecznictwo skonstatował, że stosownie do art. 136 ust. 4 ustawy zwrot takiej części nieruchomości jest możliwy jedynie wtedy, gdy zwrotowi podlegają również te działki, które zostały nabyte na cele wywłaszczenia. Realizacja celu wywłaszczenia wyklucza więc zwrot także tych wywłaszczonych działek, które nie były objęte celem wywłaszczenia i są obecnie zagospodarowane w sposób inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.
Organ przywołał poglądy wyrażone w orzecznictwie, że zmiana przeznaczenia nieruchomości po realizacji celu wywłaszczenia nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym kontekście podniósł, że dopiero 10 lat po osiągnięciu celu wywłaszczenia, w 1986 r., uchwałą nr [...] uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w świetle którego działka nr [...] znajduje się na obszarze objętym symbolem B. "Adaptacja istniejącego zespołu garażowego". Zwrócił uwagę, że procedura zmierzająca do opracowania i uchwalenia planu umożliwiała udział w niej wszystkim zainteresowanym, a plan został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa K. nr [...], poz. [...].
Ponadto Starosta S. zaakcentował, że wywłaszczone nieruchomości mogą być zbywane po realizacji celu wywłaszczenia, przy zachowaniu odpowiednich procedur. Działka nr [...] stała się zaś przedmiotem użytkowania wieczystego w sposób zgodny z obowiązującym w tym zakresie przepisami, m.in. była ujęta, pod wcześniejszym oznaczeniem geodezyjnym, w podanym do publicznej wiadomości wykazie nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste.
Pełnomocnik wnioskodawców wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., w którym podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.
W toku postępowania odwoławczego Wojewoda P. zgromadził dodatkowe materiały, m.in. oświadczenie Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S., dawniej Zespołu Szkół Budowlanych, że szkoła została oddana do użytku w 1976 r. oraz że we wrześniu tego roku rozpoczęli w niej naukę pierwsi uczniowie. Północno-wschodnia część terenu szkoły, obejmująca dzisiejszą działkę nr [...], została zagospodarowana jako tereny zielone i dopiero najwcześniej pod koniec lat osiemdziesiątych przeznaczona pod zabudowę garażową.
Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa szkoły, został zrealizowany. Nie podzielił przy tym poglądu organu pierwszej instancji, iż część wywłaszczanej nieruchomości nie była tym celem objęta. Jego zdaniem nie wynika to zwłaszcza z treści decyzji wywłaszczeniowej, według której o wywłaszczeniu orzeczono zgodnie z wnioskiem po ustaleniu przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia stosownie do rzeczywistych potrzeb wnioskodawcy wywłaszczenia.
Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko, że zmiana przeznaczenia nieruchomości, która nastąpiła po realizacji celu wywłaszczenia, nie dowodzi, iż nieruchomość stała się zbędna na ten cel i powinna być zwrócona.
Pełnomocnik wnioskodawców wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której powtórzył swoje wcześniejsze zarzuty i argumenty podnoszące, że nieruchomość stała się zbędna dla celu, dla jakiego ją wywłaszczono, i jest wykorzystywana w sposób odbiegający od określonego w decyzji wywłaszczeniowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie i również nawiązał do racji zawartych już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. Sąd zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed tym Sądem pod sygn. akt II SA/Rz 193/12, dotyczącego decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], wydanej w przedmiocie zwrotu wspomnianej już działki nr [...], także wywłaszczonej na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1975 r. i przeznaczonej bezpośrednio pod budynki i obiekty szkoły. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę oddalił wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., który stał się prawomocny.
Odnosząc się do skargi w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przypomniał kryteria przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, po czym już na wstępie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Następnie przytoczył regulację art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy, stanowiącą materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przewidziana w tych przepisach przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nieruchomość ta nie stała się zbędna na cele wywłaszczenia w rozumieniu przyjętym w art. 137 ust. 1 ustawy. Odwołując się do orzecznictwa wyraził bowiem pogląd, iż oceniając realizację celu wywłaszczenia, jakim jest budowa szkoły, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków szkolnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych, rekreacyjnych czy sportowych, składających się na infrastrukturę szkolną, takich jak boiska, bieżnie, tereny zielone, alejki, parking, warsztaty szkolne, sale gimnastyczne czy tereny rekreacji ruchowej. Z tego punktu widzenia obecna działka nr [...], gdzie znajdowały się tereny zieleni, służyła realizacji celu wywłaszczenia rozumianego jako budowa infrastruktury szkolnej.
Sąd uznał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy w rozpatrywanej materii są prawidłowe i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Stwierdził zarazem, że działka nr [...] została zajęta pod garaże już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, w wyniku uchwalenia w 1986 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielił zapatrywanie, iż ta późniejsza zmiana sposobu zagospodarowania nie uzasadnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Sąd pozytywnie ocenił stanowisko organu odwoławczego, w myśl którego całość terenu określonego w decyzji wywłaszczeniowej wraz z pasem gruntu stanowiącym skarpę rowu objęta została celem wywłaszczenia. Podkreślił, że skarpa taka stanowi naturalne ukształtowanie terenu i jest integralną częścią nieruchomości. Jego zdaniem materiał dowodowy sprawy nie daje podstaw do odmiennych ustaleń, zawartych w decyzji organu pierwszej instancji. Niemniej w końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd nawiązał do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, dokonanego, jak określił, ze względu na szeroko pojętą zasadę ostrożności procesowej w związku z postępowaniem w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości "głównej". Zaakcentował, że prawomocny wyrok oddalający skargę w tamtej sprawie wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nawet jeżeli przyjąć, iż działka ta została nabyta na wniosek właściciela jako nienadająca się do dotychczasowego wykorzystania. Nieruchomość taka może być bowiem zwrócona jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomości "główna".
Z tych powodów Sąd skargę oddalił, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
M. B., E. S., J. B. i S. P., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera tylko jeden zarzut, przy czym jej autor nie sprecyzował, czy ma on charakter materialnoprawny, czy procesowy. Pełnomocnik zarzucił mianowicie zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 136 ust. 4 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy "poprzez błędną jego wykładnię i błędne zastosowanie, a w konsekwencji podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie".
W oparciu o tak sformułowaną podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pokrywającym się w znacznym stopniu z treścią odwołań wnoszonych w postępowaniu administracyjnym, jej autor w pierwszej kolejności przypomniał stan faktyczny sprawy, choć uwzględnił okoliczności, które do niej nie należą, np. wspominając o działce nr [...], mającej stanowić przedmiot niniejszego postępowania lub poruszając kwestię umorzenia postępowania przez organ administracyjny. Omówił również reguły dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W tych ramach wyeksponował w szczególności zasadę prawa wywłaszczeniowego sprowadzającą się do zakazu użycia takiej nieruchomości na cele inne niż te, dla których wywłaszczenie nastąpiło. Zaznaczył zarazem, że działka nr [...] jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej, która nie ma nic wspólnego z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej.
Pełnomocnik skarżących zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie uwzględnił tego, iż nie zostali oni zawiadomieni "o zmianie przeznaczenia pierwotnie wzniesionego budynku". Tymczasem możliwość wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel uzależniona jest de facto od zgody poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, przejawiającej się brakiem wniosku o zwrot tej nieruchomości. Organ powinien zatem zawiadomić skarżących o tym fakcie, zgodnie z obowiązkiem przewidzianym w art. 136 ust. 2 ustawy. Pełnomocnik wyraził pogląd, że niedopełnienie tego obowiązku narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego, zwłaszcza gdy do rozporządzenia nieruchomością doszło, jak w niniejszej sprawie, po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości. Jego zdaniem organ winien w takim stanie rzeczy podjąć działania pozwalające mu odzyskać władztwo nad nieruchomością, którą oddał osobom trzecim w użytkowanie wieczyste.
W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji naruszono zasadę ogólną postępowania administracyjnego, zawartą w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz., 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Rozwijając tę myśl i odwołując się do wyników oględzin – które, czego nie odnotował, były przeprowadzone w postępowaniu dotyczącym zwrotu innej części byłej działki nr [...] – powtórzył spostrzeżenie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna dla celu, dla jakiego została wywłaszczona, a nadto w większej swojej części wykorzystywana była i jest wbrew warunkom wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej. Znacząca jej część do chwili obecnej stanowi bowiem tereny zielone lub jest wykorzystywana pod blaszane garaże, bądź użytkowane przez osoby fizyczne, bądź "stanowiące przedmiot najmu dla podmiotów gospodarczych", czyli w sposób inny niż pod budowę szkoły, będącą celem wywłaszczenia. Pełnomocnik zauważył, że również zlokalizowane na wywłaszczonej nieruchomości korty tenisowe, bieżnia, a nawet budynki "wzniesione rzekomo z przeznaczeniem na warsztaty szkolne", nie są wykorzystywane przez szkołę. Podkreślił, że tereny zielone nie są niezbędne do korzystania z tej części nieruchomości, na której wzniesiono budynki szkolne, co pozostaje w sprzeczności z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż były one przeznaczone dla pracowników i uczniów szkoły. Jego zdaniem nie może przy tym na niekorzyść skarżących przemawiać niemożność odnalezienia przez organ dokumentu określającego sposób zagospodarowania terenu sprzed przeszło trzydziestu lat. Nie można więc przyjąć, że teren ten został zagospodarowany zgodnie z decyzją wywłaszczeniową.
Pełnomocnik, powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z nieruchomości, który powinien być identyczny z tym celem. Zakwestionował też stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym zmiana przeznaczenia nieruchomości nastąpiła po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, ponieważ, według niego, cel ten nigdy nie został osiągnięty.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił również organowi, że nie odniósł się do jego argumentacji prezentowanej już we wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przez co naruszył zawartą w art. 11 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej oraz wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji administracyjnej, wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. Podniósł jednocześnie, że nie znalazła ona uznania w opinii sądu i została całkowicie pominięta przy wyrokowaniu. Przypomniał więc powoływane przez siebie poglądy doktryny i judykatury dotyczące przesłanek zwrotu nieruchomości, jak uznał, w sytuacjach analogicznych jak ta zachodząca w niniejszej sprawie. Przywołał m.in. zapatrywanie, że zwrot nieruchomości zagospodarowanej w sposób odbiegający od celu wywłaszczenia jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie to jest nietrwałe i daje się usunąć.
Podsumowując te rozważania pełnomocnik skonstatował, że działania organu łamią zasadę prawdy obiektywnej przewidzianą w art. 7 K.p.a., gdyż nie ustalił on wyczerpująco stanu faktycznego sprawy w stopniu niezbędnym do rozstrzygnięcia, chociaż zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. to na nim spoczywał ciężar dowodu. Tym samym zakwestionował ocenę Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie przedstawili dowodów potwierdzających ich twierdzenia. Wskazał, iż jako pełnomocnik zaprezentował stan faktyczny, który został poparty dowodami.
W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor odwołał się do art. 21 ust. 2 Konstytucji, dopuszczającego wywłaszczenie jedynie na cele publiczne. Zwrócił uwagę, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest oczywistą konsekwencją tego przepisu. Podniósł też, że organy administracji bezpodstawnie rozbiły jedno postępowanie na 11 postępowań oddzielnych, "co rażąco narusza przepisy procedur, jak również prawa skarżących i naraża ich na dodatkowe koszty prowadzenia postępowania".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej i nierzadko już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.
Skarga kasacyjna zawiera tylko jeden zarzut, który, choć jej autor tego nie sprecyzował, należy uznać za zarzut materialnoprawny. Został on bowiem odniesiony do przepisów prawa materialnego, podnosząc nadto ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w świetle art. 174 pkt 1 P.p.s.a. stanowi rodzaj naruszenia prawa, na którym można oprzeć tę właśnie podstawę kasacyjną. Tym samym autor skargi kasacyjnej nie zamieścił w niej zarzutów procesowych, mimo iż do kwestii proceduralnych nawiązał w jej uzasadnieniu, przywołując nawet przepisy postępowania, którym miały uchybić organy, a następnie Sąd pierwszej instancji.
W ten sposób znacząco zawęził granice skargi kasacyjnej, i to w takim stopniu, że nie obejmują one wielu kwestii poruszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wywody przeprowadzone w tym uzasadnieniu wykraczają zatem poza zakres przedmiotowy wyznaczony podstawą kasacyjną i w tej części nie mogą być uwzględnione, a nawet rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który, jak już była mowa, musi się do tego zakresu ograniczyć. Zarzut materialnoprawny nie może być wszak skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1116/12, LEX nr 1305294). Naruszenie prawa materialnego może być rozważane jedynie wówczas, gdy okoliczności faktyczne sprawy można uznać za prawidłowo ustalone, w tym gdy ustalenia te nie zostały skutecznie podważone w drodze zarzutów procesowych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094 i z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, LEX nr 1372101). Błędna wykładnia prawa materialnego polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe jego zastosowanie sprowadza się do tzw. błędu w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie bezpodstawnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej względnie, że ustalonego stanu faktycznego nieprawidłowo nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2049/13, LEX nr 1456976). W obu przypadkach ocena takiego zarzutu winna być zatem dokonana w odniesieniu do stanu faktycznego, który musi pozostawać poza sporem i nie może stanowić przedmiotu dociekań.
Tymczasem stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej dotyczy w głównej mierze właśnie sfery faktu i postępowania, w którym te fakty ustalono, a nie prawa materialnego. Ogniskuje się ono wokół kilku tez powtarzanych przez stronę skarżącą na wszystkich etapach sprawy. Pełnomocnik stwierdził mianowicie, że nieruchomość stała się zbędna dla celu, dla jakiego ją wywłaszczono, który zresztą ogóle nie został zrealizowany, oraz że wykorzystywana jest na cele niepubliczne. W zaskarżonym wyroku przyjęto jednak całkowicie odmienny stan faktyczny. Sąd pierwszej instancji uznał mianowicie, że cel wywłaszczenia został osiągnięty już w 1976 r., przy czym obejmował on część wywłaszczonej nieruchomości stanowiącą obecnie działkę nr [...][, której przeznaczenie uległo zmianie dopiero w 1986 r., i to te fakty muszą stanowić punkt wyjścia i odniesienia podczas rozpatrywania zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik nie zakwestionował tych ustaleń faktycznych za pomocą zarzutu procesowego, stąd polemika, jaką przeprowadził on w tej materii w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie może okazać się skuteczna, choć odwołuje się ona do przepisów proceduralnych pominiętych w podstawach kasacyjnych (art. 7, art. 77 K.p.a.). Skądinąd polemika ta nieraz odrywa się od realiów niniejszej sprawy dotyczącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...], pozostając w sprzeczności tak z przebiegiem postępowania, jak i z jego przedmiotem. Pełnomocnik skarżących całkowicie bezpodstawnie stwierdził np., że nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot rozporządzono już po dniu złożenia tego wniosku. Nie dostrzegł także w szczególności, że korty tenisowe, bieżnia czy warsztaty, których utworzenie jego zdaniem jest niezgodne z celem wywłaszczenia, nie zostały zlokalizowane w tym miejscu wywłaszczonej nieruchomości, gdzie znajduje się działka nr [...]. Podważa przy tym wnioski wynikające z oględzin, które zostały przeprowadzone w innym postępowaniu administracyjnym. W efekcie argumenty odwołujące się do tych wszystkich okoliczności są nieadekwatne dla sprawy i nie mają z nią związku. Ponadto wypowiedziane one zostały pomimo tego, że w prawomocnym wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 193/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał całkowicie odmiennej oceny tak tych okoliczności, jak wspomnianych oględzin. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podzielił mianowicie konkluzje organów, że wywłaszczona nieruchomość została w całości wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia polegającym na budowie Zasadniczej Szkoły Budowlanej w S. Stwierdził również, że obecnie znajdują się na niej obiekty odpowiadające temu przeznaczeniu, takie jak np. bieżnia, korty czy warsztaty, które mieszczą się w granicach celu publicznego jako funkcjonalnie powiązane z zadaniami dydaktycznymi szkoły. Nieco wcześniej podkreślił, iż już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia część działki przeznaczono pod garaże.
Wywody pełnomocnika skarżących kwestionujące poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wykraczają zatem nie tylko poza zakreślone przez niego granice skargi kasacyjnej, nie znajdując podstawy w odpowiednim zarzucie kasacyjnym podnoszącym naruszenie stosownych przepisów procesowych, ale i poza granice sprawy. Tych ostatnich pełnomocnik zdaje się nie dostrzegać, chociaż w końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej odnotował fakt, iż prowadzono kilkanaście odrębnych postępowań w osobnych sprawach zwrotu poszczególnych działek tworzących wcześniej wywłaszczoną nieruchomość. Podważając ten stan rzeczy, którego również nie uczynił przedmiotem zarzutu kasacyjnego, nie zwrócił jednak uwagi na jego przyczyny, wskazane i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., którą Wojewoda P. uchylił poprzednią decyzję organu pierwszej instancji, obejmującą większą ilość działek, na jakie podzielono wywłaszczoną nieruchomość.
Zarzut skargi kasacyjnej należy więc rozważać w kontekście stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Stwierdzić trzeba, że Sąd ten prawidłowo rozumie treść przepisów wymienionych pośród podstaw kasacyjnych, tj. art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z art. 136 ust. 3 ustawy wynika bowiem, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym w myśl art. 136 ust. 4 ustawy dotyczy to również części nieruchomości pominiętej w decyzji wywłaszczeniowej, ale nabytej w drodze umowy jako nienadającej się do wykorzystania na dotychczasowe cele. W związku z tym zaznaczyć wypada, że zarzut odniesiony do tego ostatniego przepisu jest bezzasadny już z tego powodu, iż w świetle stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku całość nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] lutego 1975 r. była tą decyzją objęta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zgodził się wszak z Wojewodą P., który skorygował odmienne w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, a strona skarżąca nie podważyła tej oceny Sądu w skardze kasacyjnej za pomocą stosownego zarzutu procesowego. W konsekwencji Sąd w ogóle nie stosował art. 136 ust. 4 ustawy, i co za tym idzie nie mógł go naruszyć.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo zauważył natomiast, że przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu została doprecyzowana w art. 137 ustawy. I tak powołany pośród podstaw kasacyjnych art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż zachodzi ona, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Skoro zatem wedle przyjętego w sprawie stanu faktycznego cel taki został zrealizowany w 1976 r., a zmiana przeznaczenia tej części wywłaszczonej nieruchomości, do której odnosi się niniejsze postępowanie, nastąpiła dopiero w 1986 r., to nie można uznać, iż w takim stanie rzeczy rozpatrywana przesłanka się ziściła. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił zarazem uwagę na pogląd utrwalony w orzecznictwie, że zmiana przeznaczenia nieruchomości po zrealizowaniu celu wywłaszczenia pozostaje bez znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części.
W wyroku z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1025/09 (LEX nr 594843), również reprezentującym tę linię orzeczniczą, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z tą chwilą wykonywanie prawa własności wywłaszczonej nieruchomości przez beneficjenta wywłaszczenia nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, poza tymi, jakim poddane jest to prawo w przypadku każdego innego podmiotu. W efekcie dopuszczalne wówczas jest zarówno rozporządzania nieruchomością bez zawiadamiania o tym jej poprzednich właścicieli, jak również zmiana sposobu jej wykorzystywania, także odbiegająca od celów, dla których nieruchomość wywłaszczono. W kontekście przyjętego w sprawie stanu faktycznego całkowicie chybione są więc argumenty podniesione w tym zakresie przez pełnomocnika skarżących.
Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny z braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.