Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 260/16 oddalił skargę Polskiego Towarzystwa [...] na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Stowarzyszenie zwykłe, Polskie Towarzystwo [...] w dniu 24 października 2015 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyło (wraz z innymi wnioskami) wniosek o udostępnienie informacji publicznej - skanów wszystkich decyzji wydanych na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji przez organ w okresie od dnia 3 do dnia 18 stycznia 2015 r.
W dniu 5 listopada 2015 r. przesłano drogą elektroniczną pismo Naczelnika Gabinetu Komendy Stołecznej Policji z dnia 4 listopada 2015 r. o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do dnia 21 grudnia 2015 r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy. W dniu 11 grudnia 2015 r. organ skierował do skarżącego w drodze elektronicznej wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego oraz do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni od otrzymania wezwania poprzez wskazanie osoby uprawnionej do odbioru przesyłek. Następnie organ ponownie przekazał to wezwanie w dniu 18 grudnia 2015 r. w wersji papierowej, gdyż w dniu 14 grudnia 2015 r. strona przesłała do organu e-mail, w którym poinformowała, że nie wyraziła zgody na doręczanie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Powyższe wezwanie zostało odebrane w dniu 31 grudnia 2015 r. (data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru).
Następnie 8 stycznia 2016 r. radca prawny B. B. przesłał stanowisko w imieniu strony, które wpłynęło do organu w dniu 11 stycznia 2016 r. Wskazał w nim, że wnioskodawca przygotowuje raport dotyczący praktyki administracyjnej organów Policji w sprawach dostępu do broni palnej. Do pisma dołączone zostało odręczne pełnomocnictwo z dnia 1 października 2014 r., podpisane przez J. K., upoważniające radcę prawnego B. B. do reprezentowania strony przed sądami administracyjnymi i powszechnymi oraz urzędami, instytucjami, osobami prawnymi i fizycznymi we wszelkich sprawach związanych z działalnością stowarzyszenia. W przesłanej korespondencji brak jednak było dokumentu, z którego wynikałoby, że J. K. jest uprawniony do reprezentowania strony, a tym samym uprawniony do udzielania skutecznie pełnomocnictwa. Wobec powyższego w dniu 12 stycznia 2016 r. (data nadania 13 stycznia 2016 r.) skarżący został wezwany przez organ do uzupełnienia powyższego braku formalnego w terminie 7 dni od doręczenia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie uzupełniono jednak tego braku w zakreślonym terminie.
Komendant Stołeczny Policji w dniu 9 lutego 2016 r. pozostawił wniosek o udzielenie informacji publicznej bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia w/w braku w zakresie umocowania J. K. do reprezentacji Stowarzyszenia.
Stowarzyszenie wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność, z uwagi na to, że do dnia jej wniesienia organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ nigdy nie wezwał strony do przedłożenia dokumentów, z których wynika umocowanie dla J. K., zaś to, że J. K. jest przedstawicielem strony jest faktem notoryjnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając, że nie mógł zakończyć postępowania, skoro nie potwierdzono, czy J. K. był uprawniony do reprezentowania wnioskodawcy.
W piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2016 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. podnosząc, że wezwanie do wskazania, w jakim charakterze występuje w sprawie J. K. nie jest wezwaniem do podpisania wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniesioną skargę oddalił, uznając, że z wezwania do usunięcia braków formalnych przez wskazanie w jakim charakterze występuje J. K. wynika domniemanie chęci wydania decyzji administracyjnej przez organ, a zatem miał on podstawy do stosowania na tym etapie przepisów k.p.a. Tym samym organ nie popadł w bezczynność, skoro pozostawił wniosek bez rozpoznania, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., w wyniku nieuzupełnienia jego braków przez stronę. Zdaniem Sądu organ był zobowiązany do uzupełnienia tego braku formalnego, skoro J. K. udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu do działania w imieniu Stowarzyszenia. Skoro zaś profesjonalny pełnomocnik nie wykazał w sposób wyczerpujący poprawności swego umocowania, a działał w imieniu osoby prawnej a nie fizycznej, to winien wykazać, że otrzymał pełnomocnictwo od osoby uprawnionej do reprezentowania tej osoby prawnej. Sąd nie uwzględnił argumentów skarżącego, że umocowanie J. K. jest faktem znanym organowi z innych postępowań, uznając, że w składzie osób umocowanych do reprezentowania osoby prawnej mogą zachodzić zmiany.
Skargę kasacyjną od powyższego wywiodło Polskie Towarzystwo [...] zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, tj.:
- naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na ustaleniu przez Sąd, że nie zaszła bezczynność organu;
- naruszenie art. 62 § 1 i 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania było prawidłowe i uznanie, że informacja o tym, w jakim charakterze występuje J. K. sanowałaby braki formalne wniosku umożliwiając jego dalsze procedowanie, zważywszy, że sam wniosek nie został podpisany ani przez pełnomocnika strony skarżącej ani przez przedstawiciela strony skarżącej i tym samym nie spełniał wymogów z art. 63 § 1, 2 k.p.a.;
- naruszenie art. 16 ust. 1-2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 63 § 1-2 i art. 64 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że nieuzupełnienie informacji o tym, w jakim charakterze występuje w sprawie J. K. uniemożliwiało wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz przez zignorowanie faktu, że wniosek nie spełniał wymogu co do formy na podstawie art. 63 § 1-2 k.p.a. (brak podpisu) i niezastosowanie tego przepisu do wykładni poprawności treści wezwania z art. 64 § 2 k.p.a.;
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuwzględnieniu skargi wskutek naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku pozostawiając go bez rozpoznania, mimo braku wezwania skarżącego do usunięcia braków wniosku, o których mowa w art. 64 § 2 in principio k.p.a.;
- art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 64 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi wskutek naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjecie, że organ nie pozostawał w bezczynności pozostawiając wniosek bez rozpoznania, mimo braku przesłanek ku temu przy równoczesnym niewydaniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej;
- art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku pozostawiając go bez rozpoznania, mimo że wzywając skarżącego do usunięcia braków formalnych nie określił, w jaki sposób rzekomy brak powinien być uzupełniony;
- art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 63 § 1-2 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, które nastąpiło na skutek pominięcia okoliczności, że wniosek skarżącego nie spełniał wymogów co do formy określonych w art. 63 § 1-2 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że uzupełnienie rzekomego braku wniosku wskazanego w piśmie organu z dnia 12 stycznia 2016 r. nie wystarczałoby de lege do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (błędnie w skardze kasacyjnej:"k.p.a."), wniosek skarżącego w dalszym ciągu pozostawałby niepodpisany, a tym samym falsyfikuje tezę o poprawności pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych, jak i prawnych rozstrzygnięcia, a dokładnie braku sprecyzowania na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że stwierdzenie organu zawarte w piśmie do skarżącego nt. braku wiedzy organu co do tego, w jakim charakterze występuje w sprawie J. K. stanowi formalnie poprawne wezwanie do uzupełnienia braku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w świetle art. 64 § 2 k.p.a.,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego fakt reprezentacji skarżącego przez profesjonalnego pełnomocnika ma ekskulpować organ od zarzutu niechlujnego i nieprecyzyjnego formułowania przez organ wezwań w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W szczególności Sąd nie wyjaśnił, czy w sytuacji braku profesjonalnego pełnomocnika po stronie skarżącego tak samo nieprecyzyjne wezwanie uznałby za wadliwe;
- art.141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego złożenie wraz ze skargą w niniejszej sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez skarżącego nie rodziło obowiązku rozpatrzenia tego wniosku przez organ – jako spełniającego wymogi k.p.a. - w terminie określonym w art. 13 ust. 1 albo art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tym bardziej, że organ dysponował cały czas możliwością wglądu w akta postępowania sądowego;
- art. 145 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga była uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśniając, że w okresie od dnia 23 października do dnia 5 listopada 2015 r. skarżący złożył 75 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które zdaniem organu należało potraktować łącznie, z uwagi na ich tożsamość podmiotową i przedmiotową i uznać, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną (łącznie ok. 1500 decyzji). Z tej przyczyny organ zwrócił się o wykazanie interesu publicznego, a jednocześnie zwrócił się o uzupełnienie braków formalnych wniosku przez wskazanie osoby działającej w imieniu Polskiego Towarzystwa [...], ponieważ w przypadku wydania decyzji administracyjnej, wniosek musi być podpisany przez wnioskodawcę. Ponadto, w przypadku udostępnienia żądanych informacji organ musiałby ponieść znaczne koszty, a wezwanie do uiszczenia tych kosztów wymaga zindywidualizowania wnioskodawcy – jego własnoręcznego, bądź elektronicznego podpisu. Tym samym organ nie pozostawał w bezczynności, a prowadził działania zmierzające do zakończenia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że ma ona częściowo usprawiedliwione podstawy.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).
Mając na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, których naruszenie zarzucono, w kontekście sformułowanych zarzutów rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zawarte w skardze zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania określone w punktach 1-3 koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd I instancji błędnie uznał brak zaistnienia bezczynności po stronie organu, który pozostawił wniosek o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania, podczas gdy organ powinien był uprzednio wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez podpisanie tego wniosku przez osobę uprawnioną do reprezentacji, wskazując jakiego dokumentu żąda jako potwierdzenie umocowania.
Przypomnieć należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej u.d.i.p., nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Tym samym co do zasady brak było podstaw do wzywania do uzupełnienia jakichkolwiek braków formalnych wniosku. Ponadto postępowanie prowadzone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlega zasadniczo, tj. poza określonymi ustawowo wyjątkami, regułom określonym w k.p.a. Z u.d.i.p. wynika jednakże, że k.p.a. ma zastosowanie do wydania decyzji odmownej. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana w formie czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)".
W sprawie dotyczącej bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego przepisami u.d.i.p. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Na gruncie u.d.i.p. zasadą jest, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku".
W realiach niniejszej sprawy przedmiotem rozpoznania organu był wniosek o udzielenie informacji obejmującej skany decyzji wydanych na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji w okresie od dnia 3 do dnia 18 stycznia 2015 r. Jakkolwiek poza oceną w niniejszym postępowaniu jest kwestia, czy organ miał podstawy do uznania żądania wniosku za informację przetworzoną, to uprawdopodobniony przez organ (w nawiązaniu do okoliczności faktycznych sprawy) zamiar wydania decyzji odmownej z tego powodu i w związku z niewykazaniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, pozwalał na zastosowanie przepisów k.p.a. – zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do złożonego wniosku oraz do konsekwencji nieuzupełnienia jego braków formalnych. Nie mógł jednak odnieść skutku zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. skoro przedmiotem skargi nie była decyzja wydana w trybie tego przepisu, a bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca w okresie około 2 tygodni złożył 75 wniosków o udostępnienie informacji publicznej obejmującej wydane decyzje zezwalające na zakup i posiadanie broni palnej. Organ z uwagi na ilość żądanych informacji, obejmujących około 1500 decyzji uznał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, co w konsekwencji doprowadziło organ do wystosowania żądania wykazania, że otrzymanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a równocześnie do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przeświadczenie organu o tym, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, a tym samym - w przypadku braku wykazania szczególnie istotnego interesu w jej uzyskaniu – uprawdopodobniony w okolicznościach niniejszej sprawy zamiar wydania decyzji odmownej dały organowi podstawy do zastosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do wniosku o udzielenie informacji publicznej. Tym samym samo wezwanie do wykazania wyłącznie tego, w jakim charakterze występuje w sprawie J. K. nie spełniało wymogów wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie k.p.a., a ponadto wypełnienie tego wezwania nie dawałoby organowi możliwości zakończenia postępowania przez wydanie decyzji odmownej, skoro wniosek w dalszym ciągu nie spełniał wymogów formalnych określonych w art. 63 § 3 lub § 3a k.p.a., gdyż nie był podpisany, a do uzupełnienia tego braku wniosku przez jego podpisanie strona nie została wezwana, zwłaszcza w sytuacji, gdy mimo wezwania przez organ nie wykazano prawidłowości umocowania J. K. do udzielania pełnomocnictw w imieniu stowarzyszenia. Tym samym działania organu obarczone były wadą wykluczającą uznanie, że na tym etapie wniosek mógł zostać pozostawiony bez rozpoznania, a organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie jego prawidłowego rozpoznania. Wezwanie do wykazania, w jakim charakterze występuje J. K., nie mogło zastąpić wezwania strony do uzupełnienia wniosku przez jego podpisanie, a tym samym brak wyjaśnienia prawidłowości umocowania pełnomocnika Stowarzyszenia przez J. K. nie był wystarczający do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a p.p.s.a. sprowadzający się do pominięcia zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. brak było podstaw do uznania na tym etapie postępowania, że istniały podstawy do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji brak było podstaw do wykluczenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku. Zasadny tym samym okazał się także zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który kształtując ramy czasowe korzystania z kompetencji do załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej, ma zarówno aspekty procesowe, jak i materialnoprawne i został podniesiony w skardze kasacyjnej w ramach obydwu podstaw kasacyjnych. W stanie faktycznym uwzględnianym przez Sąd I instancji brak było podstaw do oddalenia skargi przy przyjęciu przez Sąd, że nie można mówić o bezczynności organu w sytuacji, gdy sprawa z wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie została zakończona ani udzieleniem informacji publicznej, ani wydaniem decyzji o odmowie jej udzielenia ani ewentualnie umorzeniem postępowania. W sytuacji, gdy organ zmierzał do wydania decyzji odmownej, w pierwszej kolejności winien był wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych, o których mowa w art. 63 § 3 k.p.a. przez podpisanie wniosku, skoro w istocie uzupełnienie przez pełnomocnika skarżącego informacji, czy J. K. posiadał umocowanie do działania w mieniu członków Stowarzyszenia, nie dawało podstawy do dalszego procedowania wniosku i ewentualnego wydania decyzji. Nie dostrzegając braku formalnego wniosku, jakim był brak podpisu przez osobę legitymowaną do reprezentowania stowarzyszenia organ naruszył art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., co czyni zasadnym zarzut naruszenia normy wynikającej z tych przepisów. Nie mógł natomiast odnieść skutku zarzut naruszenia art. 63 § 1 k.p.a. określający sposób składania podań oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., który określając tryb dostępu do informacji publicznej ma charakter przepisu postępowania, a nie przepisu prawa materialnego – jak to wskazano w skardze kasacyjnej, a ponadto w realiach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że sprawa była rozpatrywana w trybie wnioskowym na skutek wniosku z dnia 24 października 2015 r. Z analogicznych przyczyn nie był zasadny podniesiony w ramach pierwszej postawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 62 k.p.a., który w sprawie dotyczącej jednego wniosku z dnia 24 października 2015 r. i jednego postępowania - nie mógł mieć zastosowania. Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a., który – niezależnie od tego, że jest przepisem składającym się z wielu jednostek redakcyjnych, a strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, która regulacja określona w art. 145 § 1 p.p.s.a. została jej zdaniem naruszona – nie miał w sprawie zastosowania. Przepis ten określa bowiem kompetencje wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia, a przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie był akt administracyjny lecz bezczynność organu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Podobnie należało ocenić zarzut art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia określonych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Z powołanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.