Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 października 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 685/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją Naczelnika Dzielnicy Ł. z dnia [...] marca 1975 r. nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Ł. przy P. [...], o powierzchni [...] m kw., uregulowanej w księdze wieczystej [...] a stanowiącej własność W. W. Decyzją tą ustalone zostało także odszkodowanie za wywłaszczenie w kwocie [...] zł.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 1975 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Następnie, działając na wniosek W. W., Ministerstwo Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca1975 r.
W związku z powyższym, rozpoznając po raz kolejny odwołanie strony od decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł., Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 1982 r. nr [...] utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy - w zakresie dotyczącym wywłaszczenia, zaś uchylił ją w części, w jakiej orzekała ona o odszkodowaniu - i w tym zakresie określił wartość tego odszkodowania na kwotę [...] zł.
Następnie – działając na wniosek M. G. (spadkobiercy W. W.) - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 1982 r. Po rozpoznaniu jednak wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ centralny decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. uchylił swoją decyzję - w części dotyczącej odszkodowania i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 1982 r.
Z kolei, na skutek rozpoznania wniosku M. G. o przyznanie odszkodowania - w trybie art. 160 k.p.a. - z tytułu szkody poniesionej w związku w wydaniem z rażącym naruszeniem prawa decyzji orzekającej o odszkodowaniu (decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 1982 r. - w części odnoszącej się do odszkodowania), Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] odmówił uwzględnienia w/w wniosku.
Jednocześnie, decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] ustalono należne M. G. odszkodowanie (z tytułu wywłaszczenia) w kwocie [...] zł. i decyzja ta stała się ostateczna.
W dniu [...] lipca 2008 r. do Prezydenta Miasta Ł. wpłynął wniosek M. G. o wypłacenia mu kwoty w wysokości [...] zł. stanowiącej – wg wnioskodawcy – należne mu odsetki ustawowe od kwoty przyznanego mu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. M. G. wyjaśnił też, że powyższa kwota stanowi odsetki od kwoty [...] zł. za okres od dnia [...] czerwca 1975 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz nadmienił, że wyliczoną kwotę traktuje (cyt.): " jako formę zadośćuczynienia, z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej odszkodowania decyzji z 1975 r. o wywłaszczeniu zabytkowej nieruchomości położonej w Ł. przy P. [...]."
W związku z powyższym, Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, pismem z dnia [...] września 2008 r. wezwał wnioskodawcę do jednoznacznego sprecyzowania wniosku.
W odpowiedzi, M. G. w piśmie z dnia [...] września 2008 r. oświadczył (cyt.): "moje roszczenia finansowe dotyczą wyłącznie wypłaty odsetek ustawowych od przyznanego mi odszkodowania decyzją Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...].09.2006 roku" i dodał też, że kwota wypłaconego odszkodowania wynosiła [...] zł, lecz od tej kwoty nie zastały obliczone odsetki ustawowe za okres [...] lat.
W kolejnym natomiast w piśmie z dnia [...] października 2008 r. zatytułowanym "sprostowanie" M. G. stwierdził, że jego wystąpienia nie dotyczą jednak wypłaty odsetek od kwoty [...] zł., ustalonej decyzją Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] września 2006 r., lecz wyłącznie (cyt.): "przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej odszkodowania decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].04.1982 r. Nr [...] zmieniającej decyzję Naczelnika Dzielnicy Ł. z dnia [...].03.1975 r. Nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Ł. przy P. [...]".
Biorąc zatem pod uwagę treść ostatecznie sprecyzowanego wniosku, Prezydent Miasta Ł. przekazał go do rozpatrzenia - według właściwości - Ministrowi Infrastruktury - jako wniosek strony o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 § 1 k.p.a.
Rozpatrując zatem sprawę na tej podstawie prawnej, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zaś decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. – działając na skutek wniosku strony o ponowne jej rozpoznanie – organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.
W motywach decyzji Minister przytoczył treść art. 160 § 1 k.p.a. zauważając, że art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, uchylił wprawdzie art. 160 k.p.a. z dniem 1 września 2004 r., jednakże - zgodnie z art. 5 w/w ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. - do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się m.in. przepis art. 160 k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. W związku z powyższym, co do zasady przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, ale biorąc jednak pod uwagę, że analogiczny wniosek M. G. o ustalenie odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. został już rozpatrzony przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (decyzja z dnia [...] września 2003 r. nr [...]), zgodnie z art.105 § 1 k.p.a., postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe.
Na wyżej przedstawioną decyzję M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że we wniosku swym nie wnosił o zasądzenie odszkodowania, ale o zasądzenie na jego rzecz odsetek.
Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej: "P.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w sprawie odnośnie przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego stwierdzając, że dotyczyło ono przyznania odszkodowania - w trybie art. 160 § 1 k.p.a. – z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną przy P. [...] w Ł. Taka treść żądania M. G. wynikała bowiem ewidentnie z jego pisma z dnia [...] października 2008 r. zatytułowanego "sprostowanie". Pismo to zaś było odpowiedzią strony na pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2008 r. wzywające do jednoznacznego sprecyzowania wniosku.
Sąd podkreślił też, że w całym postępowaniu skarżący domagał się przyznania mu odszkodowania - w trybie art. 160 § 1 k.p.a. - wyliczając jego kwotę wg wysokości odsetek ustawowych od kwoty wypłaconego mu w 2006 r. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - za okres [...] lat wstecz tj. za okres od 1975 r. do 2006 r. Taki zaś wniosek skarżącego został już rozpoznany i została w tej sprawie wydana decyzja (decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. o odmowie przyznania odszkodowania). Drugi więc wniosek o przyznania tego samego świadczenia nie mógł być zatem rozpoznawany.
W rezultacie Sąd Wojewódzki uznał, że aktualny wniosek M. G. stanowił w istocie żądanie ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy i wydania kolejnej merytorycznej decyzji w sprawie, w której decyzja została już wydana, co prowadziło do naruszenia zasady ochrony powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).
W związku z powyższym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że konieczne okazało się umorzenie postępowania administracyjnego, na mocy art.105 § 1 k.p.a.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. G., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:
- 1. art. 151 i 145 §1 pkt l lit.c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 §1 i art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej prawa postępowania tj. zaniechania wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, wydania decyzji w oparciu o niewyjaśnione okoliczności,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)w zw. z 134 §1 P.p.s.a. polegające na niewzięciu przez sąd, zgodnie z zasadą oficjalności, pod uwagę naruszeń przepisów postępowania a to art. 9 k.p.a. i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji,
- 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe umotywowanie dokonanego rozstrzygnięcia polegające na nieodniesieniu się do istotnych zarzutów skargi tj. zarzutu naruszenia art. 7,8, 77 §2 i 80 k.p.a.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej M. G., powołując się na treść art. 7, 8, 77 §1 k.p.a. twierdził, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony oraz obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Powyższe zaś wymaga wyjaśnienie rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. W niniejszej zaś sprawie – zdaniem autora skargi kasacyjnej - organy prowadzące postępowanie dopuściły się naruszenia w/w przepisów, co gdyby zostało zauważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Akcentowano również, że pismo skarżącego zatytułowane "sprostowanie" nie usunęło wątpliwości interpretacyjnych wniosku a poza tym organ miał obowiązek udzielenia stronie informacji o przepisach prawa materialnego jak i procesowego.
Wskazywano także, iż Sąd miał obowiązek szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co wymagało odzwierciedlenia tej oceny w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.), czego nie uczynił.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w postaci: art. 151 i 145 §1 pkt l lit.c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 §1 i art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów proceduralnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)w zw. z 134 §1 P.p.s.a. polegające na niewzięciu przez Sąd z urzędu pod uwagę naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 9 k.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe umotywowanie stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez przy nieodniesienie się do istotnych zarzutów skargi tj. zarzutów naruszenia art. 7,8, 77 §2 i 80 k.p.a.
Z zarzutami tymi nie można się jednak zgodzić.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w analizowanej sprawie nie można przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnych uchybień procesowych, w postaci naruszenia art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 156 § 3 k.p.a.
W związku z wątpliwościami co do intencji wnioskodawcy, Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, pismem z dnia [...] września 2008 r. wezwał M. G. do jednoznacznego sprecyzowania wniosku. Następstwem tego było nadesłanie przez skarżącego pisma z dnia [...] października 2008 r. zatytułowanego "sprostowanie", w którym skarżący kasacyjnie jednoznacznie stwierdził, że jego wystąpienie nie dotyczy wypłaty odsetek od kwoty [...] zł., ustalonej decyzją Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] września 2006 r., lecz wyłącznie (cyt.): "przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej odszkodowania decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].04.1982 r. Nr [...]".
Skutkiem w/w pisma było przekazanie przez Prezydenta Miasta Ł. wniosku M. G. z dnia [...] lipca 2008 r. do rozpatrzenia - według właściwości - Ministrowi Infrastruktury - jako wniosku strony o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 § 1 k.p.a.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że fakt przekazania wspomnianego wniosku oraz wydanie decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nie wywołał zastrzeżeń skarżącego w zakresie określenia przedmiotu toczącego się postępowania. W szczególności zwrócić należy uwagę, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. G. podnosił m. in. kwestię utraconych korzyści, gdyż – jak twierdził – użytkownik wywłaszczonej nieruchomości to jest Muzeum Historii Miasta Ł. wynajmuje lokale w budynku frontowym a ponadto jest on przeznaczony na działalność gospodarczą różnych spółek.
Powyższe oznacza, że organ prawidłowo zinterpretował wolę strony, traktując jej wniosek jako żądanie przyznania odszkodowania z tytułu poniesionej szkody (obejmującej m. in. lucrum cessans) a wyrządzonej wadliwą decyzją, której (w części) stwierdzono nieważność. Okoliczność, że po wydaniu zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji, skarżący zorientował się, że wystąpił do organu z roszczeniem, które nie mogło być – z przyczyn proceduralnych - merytorycznie rozpoznane, w sytuacji, gdy zgłoszone przez niego żądanie było w pełni czytelne i zgodne z jego wolą, nie mogła świadczyć o wadliwości prowadzonego postępowania. Z tego też powodu zarzuty, w których twierdzono, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł rzekomych uchybień organu, nie były usprawiedliwione.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo w tych warunkach pominął art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i oddalił skargę, opierając wyrok na przepisie art. 151 P.p.s.a.
Nadmienić w tym miejscu wypada, że przepis art. 156 § 3 k.p.a. nie miał w niniejszym postępowaniu w ogóle zastosowania. Wydana bowiem decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania miała uzasadnienie w art. 105 § 1 k.p.a. a nie na w/w przepisie. Rozważania organu zawarte w uzasadnieniu decyzji, odnoszące się do kwestii tożsamości spraw, miały w tym przypadku charakter czysto teoretyczny.
Niezasadny był również zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)w zw. z 134 §1 P.p.s.a. i w związku z art. 9 k.p.a. Skoro wola strony została sprecyzowana, skarżący był przy tym osobą niezwykle aktywną, inicjującą zresztą szereg postępowań administracyjnych, to nie można było zarzucić organowi, że w tym przypadku powinien udzielać stronie niezbędnych do prowadzenia postępowania administracyjnego wskazówek, tym bardziej, że art. 9 k.p.a. odnosi się do toczącego się już postępowania administracyjnego a nie do treści wniosku je wszczynającego. Organ nie może bowiem sam narzucać niejako stronie z jakiej treści wnioskiem winna wystąpić.
W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki odniósł się również do procesowych zarzutów skargi stwierdzając, że (cyt.) "organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz uzasadniły przekonująco swoje decyzje". Konkluzja ta zaś miała swoje uzasadnienie w przedstawionym wcześniej przez Sąd szczegółowym sprawozdaniu z przebiegu postępowania administracyjnego. Zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe umotywowanie swojego stanowiska przez Sąd Wojewódzki również było nieusprawiedliwione.
Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.