Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r., sygn. akt I SA 1258/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], nr [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan sprawy oraz ocenę prawną:
Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.; zwanej dalej ustawą z 1998 r.), Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa własność nieruchomości – będącą drogą gminną - położonej w [...], przy ul. [...], a oznaczonej jako działka nr 2886/15 o powierzchni 2,0849 ha. Z księgi wieczystej KW nr 16268, prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta była własnością Skarbu Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym były K. w [...] w likwidacji. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. który reguluje sytuację prawną nieruchomości zajętych pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., chodzi tu o nieruchomości nie będące własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w odniesieniu do Gminy [...] ustawowa przesłanka nie została spełniona.
Powyższa decyzja Wojewody [...] została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], nr [...].
W uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 stycznia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Organ przyjął, że do nabycia nieruchomości z mocy prawa na podstawie wskazanego przepisu konieczne jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.
W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ, powołując się na odpis z księgi wieczystej KW nr 18268, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, ustalił, że właścicielem działki nr 2886/15 jest Skarb Państwa, natomiast K. w [...] w likwidacji są jej użytkownikiem wieczystym. W tym wypadku zatem przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. nie może mieć zastosowania, skoro dotyczy on sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności uregulowane było na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Jeżeli więc działka nr 2886/15 stanowi własność Skarbu Państwa, to powyższy przepis nie ma zastosowania.
Wskazaną wyżej decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Gmina [...] zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r., przez niewłaściwą jego interpretację, co miało wpływ na wynik sprawy. Według skarżącej, przyjęta przez organ drugiej instancji interpretacja tego przepisu nie jest prawidłowa, bowiem użyty zaimek dzierżawczy "ich" oznacza, że nieruchomość nie może stanowić własności jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa przed dniem 1 stycznia 1999 r. Założeniem tego przepisu jest bowiem, aby Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego mogły nabyć z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość, która przed tą datą stanowiła własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jednak nie zostały wykluczone z zakresu jego zastosowania nieruchomości, które także przed tą datą stanowiły własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako Sąd właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wyrokiem z dnia 3 marca 2005 r. skargę tę oddalił.
W uzasadnieniu swego wyroku stwierdził natomiast, że brak jest podstawy do uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą, przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne ocenił jako prawidłowe, zastosowanie zaś przepisów prawa materialnego – jako właściwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącego, ponieważ założeniem art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. jest, aby Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego mogła z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyć nieruchomość, która przed powyższą datą nie stanowiła ich własności. Odmienna interpretacja, sugerowana przez skarżącą, zakładałaby nieracjonalność ustawodawcy, bowiem ani Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie może nabyć z mocy prawa własności nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta stanowi już ich własność.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2005 r. Gmina [...] wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wskazała w niej na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; zwanej dalej ppsa). W szczególności zarzuciła naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w stosunku do nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] - zajętej pod drogę publiczną stanowiącą przed dniem 1 stycznia 1999 r. własność Skarbu Państwa - wyłączana jest możliwość wywłaszczenia jej na rzecz skarżącej Gminy.
W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wstępnie zauważyć trzeba, że argumentacja skarżącej Gminy [...] sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. i ten właśnie zarzut wytycza ramy kontroli zaskarżonego wyroku. Dodać przy tym można, że przez błędną wykładnię prawa rozumie się nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu.
Wychodząc z tego założenia, należy podkreślić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto stosownej argumentacji wskazującej, że Sąd pierwszej instancji rzeczywiście naruszył powyższy przepis. Wynika zaś z niego, że "Nieruchomości pozostające w 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". Przepis ten wprowadza więc generalną regułę uwłaszczenia Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem w odniesieniu do nieruchomości niestanowiących ich własności w dniu 31 grudnia 1998 r., a zajętych pod drogi publiczne, bez wskazania ich kategorii.
W niniejszej sprawie, jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, którego ustalenia skarżąca nie kwestionuje, nieruchomość położona w [...], oznaczona jako działka nr 2886/15 o powierzchni 2,0849 ha i zajęta pod ulicę [...] – będąca w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą gminną – stanowiła w tym dniu własność Skarbu Państwa. Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była spełniona przesłanka braku własności publicznej, wymagana do ewentualnego uwłaszczenia - na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. - Gminy [...] w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.
Poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje natomiast kwestia, czy skarżąca Gmina może domagać się uregulowania własności przedmiotowej drogi w trybie tzw. postępowania komunalizacyjnego, mającego na celu uwłaszczenie gmin mieniem stanowiącym własność Skarbu Państwa, w którym to postępowaniu nie ma jednak zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r.
W tej sytuacji można co najwyżej podkreślić, że regulacja prawna zawarta w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy miała na celu dostosowanie stanu prawnego tych nieruchomości, które stanowiąc własność prywatną były w istocie rzeczy drogami publicznymi, a więc powszechnie dostępnymi i w zależności od tego, czy to Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego gruntem tym władała, nabycie własności następowało na rzecz jednego z tych dwóch podmiotów. Problem ten został już wyjaśniony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2002 r., sygn. akt OPS 1/2 (ONSA 200/1/17), w której stwierdzono, że "art. 73 ust. 1 dotyczy mienia nienależącego do Skarbu Państwa ani do jednostki samorządu terytorialnego, a jedynie stającego się z mocy prawa, z powodu zajęcia go pod drogi publiczne, odpowiednio mieniem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego". Wypływa z tego wniosek, że na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. jednostka samorządu terytorialnego nie może doprowadzić do uwłaszczenia się mieniem Skarbu Państwa.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutowi skarżącemu, nie naruszył wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego Wobec zaś niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, należało uznać, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wychodząc z powyższych założeń Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.