Uzasadnienie
Pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor IAS) powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 dalej: "przepisy wprowadzające") złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Zielonej Górze.
Pismem z 31 maja 2017 r. skarżąca wniosła do Dyrektora IAS "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby".
Oświadczeniem z 6 czerwca 2017 r. R. K. przyjęła propozycję zatrudnienia na warunkach zaproponowanych jej w piśmie z [...] maja 2017 r. z zastrzeżeniem, w szczególności dotyczącym kwestii wynagrodzenia.
Pismem z 12 czerwca 2017 r. R. K. wezwała Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa przez przedstawienie jej propozycji dalszej służby wskazując, że z mocy art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających organ obowiązany był złożyć jej jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycję służby.
W odpowiedzi z 14 czerwca 2017 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącą, że przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, jak również nie przewidują trybu odwoławczego od takiej propozycji, wobec czego - z braku podstaw do przekazania odwołania Szefowi KAS – odwołanie podlega zwrotowi.
Pismem z 8 lipca 2017 r. R. K., powołując się na art. 37 § 1 k.p.a. złożyła do Szefa KAS zażalenie na bezczynność Dyrektora IAS w Zielonej Górze.
W odpowiedzi na zażalenie z 18 lipca 2017 r. Szef KAS poinformował skarżącą, że wniesione zażalenie nie może być rozpatrzone we wskazanym trybie z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne. Jednocześnie organ uznał działanie Dyrektora IAS w Zielonej Górze za zgodne z prawem.
Pismem z 17 sierpnia 2017 r. R. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Dyrektora IAS polegającą na braku czynności procesowych w sprawie jej odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z [...] maja 2017 r. Skarżąca wniosła o uznanie przez Sąd, iż powyżej wskazana propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby oraz:
- o stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS w sprawie postępowania z jej odwołaniem od ww. decyzji administracyjnej,
- o nakazanie Dyrektorowi IAS podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych), tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania),
- ewentualnie o zobligowanie Dyrektora IAS do rozpoznania jej odwołania (jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) w przypadku uznania Dyrektora IAS za organ właściwy w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi i brak właściwości sądu administracyjnego. Na wypadek stwierdzenia przez Sąd dopuszczalności skargi, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Postanowieniem z 13 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę R. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie nieprzekazania odwołania ewentualnie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu Sąd omówił art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Wskazał, że stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji czy też postanowienia lub podjęcia aktu czy też dokonania czynności, nie podejmuje ich w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Celem skargi na bezczynność jest spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia, aktu lub podjęcia określonej czynności. Aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy też postanowienia, a w odniesieniu do form działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym, ewentualnie czy organ ma obowiązek podjęcia aktu lub określonej czynności, a w dalszej kolejności ustalenie, iż ciążącego na nim obowiązku organ - w nakazanym prawem terminie - nie wypełnia.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dopuszczalna byłaby skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania od decyzji. Pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, skierowana do funkcjonariusza administracji celno-skarbowej, zawierająca propozycję pracy, nie jest jednak decyzją administracyjną. Ustawodawca nie przyznał Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji zatrudnienia.
Sąd pierwszej instancji uznał, że propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Tym samym nie można wnieść od niej odwołania, jak też wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w przypadku ich wniesienia, organ nie jest zobligowany do nadawania im biegu i rozpoznawania. W świetle powyższych okoliczności i art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Dyrektora IAS w przekazaniu odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Brak jest bowiem kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc nie stanowiącego decyzji administracyjnej i podejmowanego poza postępowaniem administracyjnym. Sąd administracyjny nie ma podstaw do zobowiązywania organu do rozpoznania środka, który stronie zgodnie z przepisami nie przysługuje.
Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę odrzucił.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając je w całości. Zawnioskowała o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 58 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też przedłożona propozycja nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił;
- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje sferę prawną adresata, dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa tj. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, a więc organ administracji dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania skarżącej w trybie art. 132 k.p.a. albo przekazania go do właściwego organu drugiej instancji, oraz w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania sprawy;
- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia stosunku służbowego, nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem bez względu na zachowanie skarżącej, stosunek służbowy powstały na podstawie decyzji administracyjnej został zakończony, skarżąca utraciła status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy musi stanowić akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania.
Jednocześnie wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy skarżącej poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez niego wyboru, ponieważ:
- przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania;
- natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy przez Skarżącej również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez skarżącą;
- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności, i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz poprzez brak dostrzeżenia:
- naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
- naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
- naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
- naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
- naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
W pierwszej kolejności, mając na uwadze wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, Sąd nie był w tym zakresie związany złożonym wnioskiem, a stan sprawy nie wymagał przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona.
Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej odwołując się do argumentów mających przemawiać za tym, że złożona skarżącej propozycja pracy jest decyzją administracyjną, albowiem skutkuje ingerencją w istnienie stosunku służbowego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, zgodnie z którą przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uchwale tej rozstrzygnięto także, że zgodnie z art. 156 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to i przedstawione w uchwale argumenty podziela. Wobec powyższego nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających czy art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Nadmienić przy tym należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji uznał złożoną propozycję za akt z zakresu administracji, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zatem na przeszkodzie do rozpoznania skargi w ocenie Sądu I instancji nie stał prawny charakter propozycji. Ta kwalifikacja pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie jest prawidłowa, mając na uwadze powołana wyżej uchwałę I OPS 1/19, okoliczność ta nie wpływa jednak na prawidłowość podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.
Nie są także trafne zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po pierwsze, Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co znajduje odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu. Sąd nie mógł zatem naruszyć przepisu, którego nie stosował. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a nie ma jednostki redakcyjnej oznaczonej literą "a", jak omyłkowo wskazano w zarzucie 1 skargi kasacyjnej.
Nie są uzasadnione również zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów zapewniających i regulujących prawo strony do sądu i rozpoznania administracyjnej sprawy indywidualnej przez sąd administracyjny. Prawo do takiego rozpoznania zależy od dopuszczalności drogi sądowej w sprawie, jej brak nie tyle uprawnia, co zobowiązuje sąd do odrzucenia skargi. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji, jakkolwiek częściowo błędnie uzasadnione, jest prawidłowe.
Dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających. W związku zaś z faktem, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest bezczynność organu w przekazaniu "odwołania od otrzymanej propozycji pracy zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", to uznanie przez Sąd I instancji braku kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było następstwem prawidłowego przyjęcia, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W konsekwencji uznać należało, że złożone w sprawie przez skarżącą pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Tym samym uznać należało, że nie przysługuje na nią skarga na bezczynność, albowiem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., zaś skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. I OSK 191/18).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji
Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).