Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2005 r. oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości. Z przedstawionego przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy wynikają następujące istotne okoliczności:
Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia 15 grudnia 1995 r. zatwierdził projekt podziału działki nr 17/9, zawierając w decyzji m.in. trzy punkty o treści "z dniem, w którym niniejsza decyzja o podziale stanie się ostateczna, grunt wydzielony pod ulicę stanowiący działkę 17/16 o powierzchni 2097 m2 przejdzie na własność Gminy [...]" (punkt II), "niniejsza decyzja stanowi podstawę zmiany zapisów w księdze wieczystej poprzez przeniesienie działki nr 17/16 do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości będącej własnością gminy oraz podstawę zmiany zapisów w operacie ewidencji gruntów" (punkt III) i "odstępuję od ustalenia wysokości odszkodowania, ponieważ właściciel przedmiotowej nieruchomości M. K. w umowie z dnia 30 listopada 1995 r. wyraził wolę nieodpłatnego przekazania gruntu wydzielonego pod ulicę na rzecz Gminy [...]" (punkt IV).
M. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji twierdząc, że jako jej dotychczasowy właściciel nie wyraża zgody na nieodpłatne przejęcie przez gminę działki nr 17/16 przeznaczonej pod drogę, gdyż jest to sprzeczne z obowiązującymi przepisami.
Wojewoda [...] decyzją z dnia z dnia [...] stwierdził nieważność wskazanej decyzji przyjmując, że orzeczenie zawarte w punktach II, III i IV decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie znajdowało podstaw w powołanym w decyzji art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda wskazał też, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości organ administracyjny nie mógł orzekać o własności działek wydzielonych w wyniku podziału, bowiem ustawodawca nie przypisał mu takiego uprawnienia. Skutek prawny w postaci przejścia na własność gminy gruntów wydzielonych pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, następuje z mocy samego prawa z dniem, w którym decyzja o podziale staje się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Nadto w decyzji zatwierdzającej projekt podziału brak było orzeczenia o ustaleniu odszkodowania. Zdaniem Wojewody kwestia ewentualnego odstąpienia od ustalenia odszkodowania zachodzi wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca projekt podziału staje się wykonalna. Ustalenie wysokości odszkodowania jest obligatoryjne i niezależne od późniejszych rozporządzeń tym odszkodowaniem przez byłego właściciela czy użytkownika wieczystego. W tym stanie rzeczy, zdaniem Wojewody, decyzja w punktach II i III została wydana bez podstawy prawnej, a w punkcie IV z rażącym naruszeniem prawa, a to wypełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Gmina [...] wniosła od decyzji Wojewody odwołanie. Rozpoznając to odwołanie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze do sądu administracyjnego Gmina [...] zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego interpretację. Twierdziła, że zawarcie w decyzji zapisu o przejściu działki na własność gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna nie jest rażącym naruszeniem prawa, gdyż jest powtórzeniem zapisu ustawowego. To samo dotyczy fragmentu decyzji o zapisie w księdze wieczystej nieruchomości. Zdaniem Gminy właściciel nieruchomości był też uprawniony do złożenia oświadczenia o rezygnacji z odszkodowania. Ponadto, tak jak w odwołaniu, podniesiono zarzut niewłaściwości organu nadzorczego do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...].
Przedstawiając swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił podstawę prawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 15 grudnia 1995 r., nie dawał podstaw do rozstrzygnięć zawartych w punktach II, III, i IV tej decyzji, gdyż przewidywał przejście gruntów na własność gminy z mocy prawa z datą, w której decyzja o podziale stała się ostateczna i również z mocy prawa odszkodowanie, ustalone stosownie do zasad rozdziału szóstego ustawy. Zdaniem Sądu były właściciel gruntu mógł przenieść na jednostkę samorządu terytorialnego odszkodowanie, ale po jego ustaleniu, w stosownej formie prawnej stanowiącej podstawę do uznania tegoż odszkodowania za darowiznę na rzecz tej jednostki.
W skardze kasacyjnej Gmina [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związki z art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte odniesienie się w uzasadnieniu do treści zarzutów zawartych w skardze, a także poprzez oddalenie skargi, pomimo że w sprawie zachodziły zarzucane przez skarżącego naruszenia prawa materialnego.
Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że wbrew treści art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz wbrew treści art. 7 k.p.a. organy rozpatrujące niniejszą sprawę nie zbadały czy przebieg dróg wydzielonych decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] przewidywał obowiązujący w dacie decyzji plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak, to czy według tego planu miało nastąpić wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej tylko w takim przypadku po stronie właściciela gruntów powstawałoby prawo do odszkodowania, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wbrew treści przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do powyższej kwestii nie odniósł się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W takiej sytuacji brak byłoby zaś podstaw do kwestionowania tej części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, która stwierdzała odstąpienie od ustalenia odszkodowania z tytułu wydzielenia gruntów pod budowę ulic. Ponadto wywiedziono, że niezależnie od tego, czy grunty, o których mowa w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego zostały wydzielone pod budowę dróg publicznych przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego, czy też pod budowę innych dróg, fakt iż M. K. wyraził wolę nieodpłatnego przekazania działki przeznaczonej w projekcie podziału na drogę dojazdową na własność gminy był jednoznaczny w skutkach ze zrzeczeniem się ekwiwalentu z tytułu wyzbycia się prawa własności tej działki, w tym prawa do odszkodowania, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zarzucono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak powołania jakiegokolwiek przepisu, który wyłączałby skuteczność prawną oświadczenia woli w przedmiocie zrzeczenia się prawa do odszkodowania za drogi wydzielone pod budowę ulic lub ież zobowiązania się do niedochodzenia takiego odszkodowania. Nie można zatem zgodzić się, zdaniem autora skargi kasacyjnej, ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ustalenie wysokości odszkodowania jest obligatoryjne w każdym przypadku i niezależne od rozporządzeń tym odszkodowaniem przez właściciela. Wskazano, że wbrew temu, co przyjął Sąd zrzeczenie się prawa do odszkodowania było prawnie skuteczne i zwalniało organ orzekający o obowiązku ustalenia jego wysokości. Ponadto wskazano, że faktyczne zrzeczenie się odszkodowania wywołało daleko idące konsekwencje prawnomajątkowe, gdyż działając w przeświadczeniu, że czynność właściciela nieruchomości została dokonana w dobrej wierze Gmina nie żądała od niego opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu uzbrojenia terenu. Konieczność wypłaty odszkodowania spowodowałaby zatem, iż na skutek wprowadzenia jej w błąd Gmina poniosłaby uszczerbek w wysokości opłat adiacenckich, z których dochodzenia zrezygnowała działając w przeświadczeniu, że w zamian zostaje zwolniona od obowiązku wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej określają jej podstawy oraz wnioski. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Jednakże powołując obie te podstawy skarżący ogranicza się tylko do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny zgodności z prawem stwierdzenia nieważności punktu IV decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 15 grudnia 1995 r., czyli tej części decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, w której orzeczono o odstąpieniu od ustalenia odszkodowania za grunty, które na skutek wydzielenia ich pod drogi publiczne (gminne) przeszły na własność Gminy [...]. Oceniając zgodność z prawem stwierdzenia nieważności tej części decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie nieważności w tym zakresie nie narusza prawa, gdyż art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), nie daje podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Tego stanowiska skarga kasacyjna skutecznie nie podważa. Istotnie, powołany przepis, skoro stwierdza kategorycznie, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy za odszkodowaniem, to nie może być podstawą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, którym przesądza się, że odszkodowanie nie zostanie ustalone. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), co oznacza, że mogą kształtować sferę prawną podmiotów administrowanych tylko wtedy, gdy są do tego na podstawie przepisów prawa uprawnione i tylko w taki sposób, jaki z tych przepisów wynika. Dla tej oceny, która jest istotą prawnego zagadnienia występującego w niniejszej sprawie, nie ma znaczenia to, co podnosi się w skardze kasacyjnej, a mianowicie, czy rzeczywiście zaszły warunki do powstania uprawnienia do otrzymania odszkodowania, czyli, czy rzeczywiście decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 15 grudnia 1995 r. wydzielono działkę gruntu pod drogę publiczną. Ta kwestia będzie mieć znaczenie przy ustalaniu odszkodowania, tak samo zresztą, jak fakt nabycia skutkiem decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości własności działki nr 17/16 przez skarżącą Gminę. Odszkodowanie zależy bowiem od tego, czy wydzielono działkę pod drogę publiczną. Ale od tego, czy wydzielono działkę pod drogę publiczną zależy również to, czy Gmina [...] nabyła jej własność. Ponadto, skoro art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewiduje możliwości rozstrzygnięcia o odstąpieniu od ustalenia odszkodowania w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, to nie są istotne rozważania dotyczące możliwości zrzeczenia się przez uprawnionego korzystania z tego prawa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.