Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 733/07, oddalił skargę M. P. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], w przedmiocie naliczenia części nagrody rocznej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], którą to decyzją wydaną na podstawie § 5 pkt 3d rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 86, poz. 789 ze zm.) odmówiono M. P. naliczenia 1/12 nagrody rocznej za 2005 r.
W uzasadnieniu decyzji podano, że rozkazem personalnym Nr [...] M. P. - zatrudniony w Komendzie Powiatowej Policji w J. - został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2005r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji tzn. wobec oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa uniemożliwiającego pozostanie policjanta w służbie. W rozkazie tym nie uregulowano uprawnień M. P. do nagrody rocznej za 2005r. Powyższe rozstrzygnięcie nie zostało przez wyżej wymienionego zaskarżone.
Wobec powyższego, Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie stwierdził, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w § 5 pkt 3d cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002r. tj. zwolnienie policjanta ze służby nastąpiło w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, tj. w związku z oczywistością popełnienia przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa, który uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Z tych względów uznano, że M. P. nagroda roczna za 2005 r. nie przysługuje.
Jednocześnie, Komendant podkreślił, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] maja 2005r., sygn. akt [...] ([...]) uznający M. P. za winnego popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 kk, art. 271 § 3 kk w zw. z art. 271 § 1 kk i art. 18 § 3 kk w zw. z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 11 § 2 kk. Zdaniem organu, wydając powyższy wyrok Sąd orzekł o winie M. P. jako osoby nie będącej już funkcjonariuszem Policji. Dlatego też w sprawie nie może mieć zastosowania przytoczony przez M. P. (w odwołaniu od decyzji I instancji) § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002r., który stanowi, że nagrodę roczną obniża się od 20 do 50 % w przypadku popełnienia przez policjanta przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, stwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądu, ponieważ treść powołanego przepisu dotyczy policjanta, a więc osoby pozostającej w stosunku służbowym.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której podniósł on zarzut naruszenia:
- § 5 pkt 3d rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 czerwca 2002r. poprzez niesłuszne zastosowanie tego przepisu,
- § 4 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia przez brak uwzględnienia jego treści. Natomiast dodatkowo organowi II instancji zarzucił naruszenie poniższych przepisów: -art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niesłuszne utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej,
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak uwzględnienia odwołania i brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji,
- art. 138 § 2 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi wskazał, iż niezastosowany przez organy § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 20 dnia czerwca 2002r. nie odnosi się jedynie do policjanta pozostającego w stosunku służbowym, ale również do sytuacji, gdy policjant w stosunku służbowym już nie pozostaje. Zdaniem skarżącego, uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej uzasadnione jest także tym, że w rozstrzygnięciu o zwolnieniu go ze służby w Policji brak było jakichkolwiek postanowień odnoszących się do prawa zwalnianej osoby do wszystkich określonych przepisami prawa świadczeń.
Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż M. P. został zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58). W chwili zwolnienia był on zawieszony w czynnościach służbowych w związku z postawionym mu przez Prokuraturę Rejonową w P. zarzutem popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 k.k., 271 § 3 k.k. w zw. z art. 271 § 1 k.k. i art. 18 § 3 k.k. w zw. z art. 286 § 1 k.k. w zw, z art. 11 § 2 k.k. Nadto, w chwili zwolnienia ze służby, przeciwko skarżącemu toczyło się postępowanie karne o to,że w dniu [...] grudnia 2004 roku kierował samochodem osobowym marki [...] po drodze publicznej będąc w stanie nietrzeźwości (2,4 promila), tj. o czyn z art. 178a § 1 k.k. Wyroki skazujące w obu sprawach zapadły po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji Komendant Powiatowy Policji w J. prawidłowo odmówił skarżącemu naliczenia części nagrody rocznej za 2005 r. w oparciu o § 5 pkt 3 d rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 86, poz. 789 ze zm.). Przepis ten stanowi, że nagroda roczna nie przysługuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby z powodu popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie.
Za nieuzasadniony uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 4 ust.1 pkt. 1 cyt. rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że nagrodę roczną obniża się o 20 % -50% kwoty obliczonej w sposób określony w § 1 w przypadku popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego stwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądu. W przedmiotowej sprawie natomiast w chwili zwolnienia skarżącego ze służby był on zawieszony w czynnościach służbowych z powodu toczących się przeciwko niemu postępowań karnych, zaś prawomocne wyroki zapadły później. W sprawie [...] wyrok skazujący Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] marca 2005 roku, utrzymany został w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] maja 2005 roku, sygn. [...] ([...]). W sprawie [...] wyrok skazujący Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] października 2005 roku utrzymany został w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] grudnia 2005 roku sygn. [...]. Wszystkie wskazane wyroki zapadły po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, zatem przepis § 4 ust.1 pkt. 1 rozporządzenia, wymagający, by przestępstwo stwierdzone było prawomocnym wyrokiem,nie miał w tym wypadku zastosowania.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. P., reprezentowany przez adwokata, i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia:
- prawa materialnego tj. § 5 pkt 3d rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2002 roku, Nr 86 poz. 789) przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu
- prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. z 2002 roku, Nr 86 poz. 789) przez błędną jego wykładnię.
- przepisów postępowania, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), art. 134 § 1, art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) poprzez brak uchylenia decyzji Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2007 r., [...] oraz decyzji organu pierwszej instancji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] maja 2007 r., mimo istnienia uzasadnionych podstaw w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie, albowiem po stwierdzeniu przez WSA w Rzeszowie w przedmiotowej sprawie, iż zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie jako organu drugiej instancji, zarzuciła organowi pierwszej instancji Komendantowi Powiatowemu Policji w J., iż w rozstrzygnięciu o zwolnieniu M. P. ze służby w Policji brak jest uregulowania prawa do wszystkich należnych zwalnianemu świadczeń bądź też postanowienia o braku prawa do świadczeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uchylić w całości zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż skoro skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] lutego 2005 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, to nie można przyjąć, iż nie należała mu się część nagrody rocznej za 2005 r. W jego ocenie, nie ma znaczenia w sprawie fakt, iż w dacie rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby był on zawieszony w czynnościach służbowych.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia powoduje, iż w lepszej sytuacji byłby funkcjonariusz policji zwolniony ze służby gdyż wydano wobec niego prawomocny wyrok stwierdzający popełnienie przestępstwa, aniżeli funkcjonariusz zwolniony ze służby z powodu popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, jeżeli jego popełnienie jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie, aczkolwiek nie zostało stwierdzone jeszcze żadnym wyrokiem sądowym.
Ponadto, w skardze kasacyjnej zaznaczono, iż Sąd pierwszej instancji stwierdził wprawdzie, że organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. zarzucił jednak, iż w rozstrzygnięciu o zwolnieniu M. P. ze służby brak jest uregulowania prawa do wszystkich należnych mu świadczeń, bądź postanowienia o braku tych świadczeń, jednakże okoliczności tej nie uwzględnił rozpoznając niniejszą sprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują, stąd sprawa podlega rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez autora skargi kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania, uściślania czy też korygowania zarzutów skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r. GSK 10/04, Lex nr 103145). Oznacza to konieczność prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 ustawy P.p.s.a., a więc powołanie konkretnych przepisów, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienie ich naruszenia (art. 176 ustawy P.p.s.a.), a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazanie dodatkowo wpływu zarzucanej wadliwości na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach kasacyjnych. Zatem w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego.
Przepisami procesowymi, których naruszenie zarzucono Sądowi pierwszej instancji są art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), oraz art. 134 § 1, art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.).
Przepis art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem prawa ustrojowego, jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne, nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny powołany wyżej przepis nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może czynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zwrot w granicach sprawy, której dotyczy skarga jest tożsamy z określeniem "w granicach danej sprawy". W tej sprawie Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok po rozpoznaniu skargi M. P. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2007 r w przedmiocie naliczenia części nagrody rocznej. Sąd badał zatem wyłącznie legalność aktów wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy. Przedmiotem oceny nie były natomiast podniesione przez autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu kwestie dotyczące zwolnienia M. P. ze służby w Policji oraz brak uregulowania w decyzji o zwolnieniu prawa do wszystkich należnych mu świadczeń.
Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 uznać należy za nieuzasadniony.
Przepis ten stanowi, że Sąd: 1) uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - litera a), naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - litera b) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - litera c);
- stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Tymczasem pełnomocnik skarżącego podnosząc zarzut naruszenia powołanego przepisu, zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu, nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który jego zdaniem naruszył Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę.
Paragraf 1 art. 145 ustawy P.p.s.a. składa się bowiem z trzech punktów, w tym punkt pierwszy składa się z trzech jednostek redakcyjnych lit. a, b i c, obejmujących różne stany naruszenia prawa. Brak wskazania przez autora skargi kasacyjnej konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać przez Sąd pierwszej instancji naruszony, powoduje, iż ocena zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwa.
Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest bowiem spełniony, gdy zmusza Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa miał na uwadze skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt III CKN 760/00, Lex nr 53138, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9.
Jako niezasadny ocenić należy także zarzut naruszenia § 5 pkt 3d rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 86, poz. 789 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Przepis ten stanowi bowiem, że nagroda roczna nie przysługuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby z powodu popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Z analizy akt sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji w J. rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...], zwolnił skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.). Przepis ten stanowi, że policjanta zwalnia się ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. W uzasadnieniu tego rozkazu wskazano, że skarżący kierował pojazdem w stanie nietrzeźwym, przez co wypełnił znamiona przestępstwa określonego w art. 178a § 1 kk. Popełnienie tego czynu uznano za oczywiste i uniemożliwiające pozostanie w służbie. Rozkaz ten nie został przez skarżącego zaskarżony.
W tej sytuacji stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów i uznał, iż skoro skarżący został zwolniony ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, to w niniejszej sprawie § 5 pkt 3d powołanego wyżej rozporządzenia miał zastosowanie, gdyż zachodziły wskazane w nim przesłanki uzasadniające odmowę przyznania skarżącemu nagrody rocznej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. Uszło bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej, iż przepis ten dotyczy policjantów, którzy wprawdzie popełnili przestępstwo, ale nie zostali zwolnieni ze służby, gdyż przestępstwo to nie stanowiło przeszkody do pozostania w służbie. Natomiast wobec policjantów zwolnionych ze służby na skutek popełnienia przez nich czynu o znamionach przestępstwa, który uznano za oczywisty i uniemożliwiający pozostanie w służbie, ma zastosowanie § 5 pkt 3d cyt. rozporządzenia. W tym przypadku bez znaczenia jest okoliczność, czy przestępstwo to zostało już stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu, czy też nie.
Mając powyższe na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.