Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 41/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. W. na przewlekłe postępowanie Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd przedstawił następujący stan sprawy:
Wojewoda Dolnośląski, zawiadomieniem z 24 sierpnia 2006 r., wszczął, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowanie wywłaszczeniowe, w związku z lokalizacją autostrady, do nieruchomości stanowiącej własność J. W., a postanowieniem z 12 października 2006 r. przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do 15 grudnia 2006 r. z uwagi na konieczność sporządzenia wyceny nieruchomości, zaś po złożeniu operatu szacunkowego z 1 grudnia 2006 r., postanowieniem z 15 grudnia 2006 r. przedłużył termin rozpatrzenia do 15 lutego 2007 r., przy czym zawiadomieniem z 29 grudnia 2006 r. poinformował strony o sporządzeniu operatu i pouczył o prawie zajęcia stanowiska i wypowiedzenia się co do dowodów, wyznaczając 14-dniowy termin. Kserokopie operatu zostały przekazane J. W. 18 stycznia 2007 r., na jego wniosek z 9 stycznia 2007 r., a zawiadomieniem z 9 stycznia 2007 r. wyznaczono termin rozprawy na 9 lutego 2007 r. J. W. wniósł, pismem z 7 lutego 2007 r., o oddalenie wniosku Generalnego Dyrektora, a następnie o odroczenie rozprawy. Wojewoda zawiadomieniem z 1 marca 2007 r. wskazując na konieczność przeprowadzenia rozprawy, wyznaczył jej termin na 30 marca 2007 r., a załatwienia sprawy na 31 maja 2007 r. Skarżący nie stawił się na rozprawę, wniósł o jej odroczenie, zatem Wojewoda wyznaczył nowy termin na 30 czerwca 2007 r. jako ostateczny, a pismem z 30 maja 2007 r. poinformował o przedłużeniu załatwienia sprawy do 30 lipca 2007 r. J. W. ponownie nie stawił się na rozprawę, wyjaśniając przyczynę, wniósł o jej odroczenie, zaś organ zawiadomieniem z 25 czerwca 2007 r., poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego, pouczając o prawie zapoznania się z nim i wniesienia uwag. Decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Wojewoda wydał 27 lipca 2007 r., odmawiając następnie, postanowieniem z 12 września 2007 r., jej uzupełnienia, o co wystąpił skarżący. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2008 r., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrokiem z 27 listopada 2008 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2009 r. wyrok ten uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w wyniku czego, Wojewódzki Sąd, wyrokiem z 8 czerwca 2010 r., uchylił decyzję organów obu instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 29 września 2011 r., oddalił skargę kasacyjną. Akta sprawy wraz z wyrokami Wojewoda Dolnośląski otrzymał 4 stycznia 2012 r.
Wojewoda, zawiadomieniem z 16 lutego 2012 r., poinformował, że postępowanie zostało wszczęte prawidłowo, co wynikało z wykonania wytycznych Sądu, a także, że konieczne jest uzyskanie nowego operatu szacunkowego, a 29 lutego 2012 r. wszczął czynności konieczne do zamówienia tego operatu. Operat z 25 maja 2012 r. wpłynął 15 czerwca 2007 r. i Wojewoda, zawiadomieniem z 29 czerwca 2012 r., przedłużył termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2012 r., a zawiadomieniem z 1 sierpnia 2012 r. poinformował skarżącego o sporządzeniu operatu, doręczając jego egzemplarz i pouczył o prawie zgłaszania uwag w terminie 14 dni.
J. W. 3 sierpnia 2012 r. złożył zażalenie na przewlekłe postępowanie, a 12 września 2012 r. wniósł skargę w tym przedmiocie, domagając się stwierdzenia przewlekłości od 24 sierpnia 2006 r. do 8 września 2012 r.
W trakcie trwającego postępowania, Wojewoda, zawiadomieniem z 30 sierpnia 2012 r. poinformował o terminie rozprawy, wyznaczonej na 28 września 2012 r. i terminie załatwienia sprawy, ustalonym na 31 października 2012 r. Skarżący 3 września 2009 r. złożył do Wojewody cztery wnioski dowodowe, a Wojewoda, zawiadomieniem z 13 września 2012 r. odroczył w związku z tym rozprawę, wyznaczoną na 28 sierpnia 2012 r., przy czym J. W. pismem z 26 września 2012 r. wniósł o jej odroczenie z powody choroby.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, że została spełniona przesłanka dopuszczalności, bowiem jej wniesienie zostało poprzedzone zażaleniem, a następnie wyjaśnił, że przez przewlekłość postępowania należy rozumieć sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, wykonywanie czynności pozornych, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, wskazując też na obowiązki organu, wynikające z art. 35 i 36 k.p.a.
Wojewódzki Sąd wyróżnił dwa etapy postępowania toczącego się przed Wojewodą – pierwszy od 24 sierpnia 2006 r. – wszczęcie postępowania – do 27 lipca 2007 r. – wydanie decyzji o wszczęciu i odszkodowaniu, i drugi od 4 stycznia 2012 r. – przekazanie Wojewodzie akt sprawy z prawomocnym wyrokiem do dnia wyrokowania i podkreślił, że postępowanie o wywłaszczenie i odszkodowanie jest postępowaniem skomplikowanym, wymagającym wiedzy specjalistycznej, w zakresie ustalania odszkodowania, zawartej w operacie szacunkowym, który musi być sporządzony w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, które to okoliczności muszą być brane pod uwagę przy ocenie postępowania organu. Sąd stwierdził, że analiza czynności procesowych Wojewody wskazuje, że w obu etapach nie można doszukać się przewlekłości.
Zdaniem Sądu, w pierwszym etapie Wojewoda kilkakrotnie przedłużał termin rozpoznania sprawy, jednakże następowało to z przyczyn niezależnych od niego (sporządzenie operatu, konieczność zapoznania się z nim strony, odraczanie rozprawy na wnioski skarżącego), o czym informował strony. Także w drugim etapie, gdzie konieczna była analiza wytycznych wyroku, akt sprawy w celu ich wykonania, wykonanie nowego operatu, załatwienie wniosków skarżącego, nie uzasadnia stwierdzenia, iżby postępowanie miało charakter przewlekły – uznał Sąd. Sąd podkreślił też, że nie może ujść uwadze taktyka skarżącego, który z jednej strony skarży się na przewlekłość, z drugiej przyczynia się do się do opóźniania załatwienia sprawy, jakkolwiek korzysta z uprawnień procesowych.
J. W. wniósł, sporządzoną przez radcę prawnego, skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 149 tej ustawy poprzez akceptację postępowania Wojewody Dolnośląskiego, który naruszył art. 35 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż od 5 lat i 5 miesięcy przewleka postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W uzasadnieniu skargi podniesiono:
Bezspornym jest fakt, że Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania dopiero 24 sierpnia 2006 r., co oznacza, że nastąpiło to z ponad 6-letnią zwłoką, a obciążanie tym skarżącego poprzez utrzymywanie, że powinien on złożyć wniosek o wszczęcie postępowania jest nie do zaakceptowania, gdyż to organ administracji mając obowiązek realizacji zasad konstytucyjnych, a taką jest odszkodowanie za wywłaszczenie, gwarantowane art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które to prawo skarżącego Wojewódzki Sąd zupełnie pominął i nie usunął naruszenia prawa, pomimo iż mógł zastosować środki przewidziane w art. 149 p.p.s.a. Przewlekle prowadzenie postępowania narusza prawo własności skarżącego, pogłębia poniesioną szkodę, a stosownie do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka każdy ma prawo do poszanowania swego mienia, a pozbawienie prawa własności może nastąpić tylko w interesie publicznym, za odszkodowaniem, którego niemożność uzyskania narusza prawo do spokojnego korzystania z mienia. Odszkodowanie, zgodnie z konstytucyjną zasadą, powinno być słuszne, a jak wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny nie może ono być uszczuplane, a taki skutek wywołuje nie tylko sposób obliczania wysokości, ale również tryb wypłacania.
Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym była przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie ustalenia odszkodowania, to zatem podlegało ocenie Sądu oraz to czy, jeśli przewlekłość zaistniała, miała charakter rażący. Natomiast skarga kasacyjna skupia się nie tyle na tym przedmiocie, ale na skutkach jakie ma dla skarżącego niewydanie decyzji o odszkodowaniu.
Zgodzić należy się ze skarżącym, że za odjęcie prawa własności nieruchomości przysługuje odszkodowanie i odszkodowanie to musi być słuszne, aby zrekompensować utratę tego prawa. Rację także ma skarżący, że słuszność odszkodowania to także przyznanie go w możliwie jak najkrótszym terminie po odjęciu prawa. Jednak, jak powiedziano wyżej, nie to było przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, ale przewlekłość postępowania. W tej kwestii w istocie skarga się nie wypowiada, nie zawiera w tej kwestii jakiejkolwiek polemiki z zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu.
Jak to zasadnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, przewlekłość postępowania to działanie organu "pozorowane". Organ pozornie bowiem nie jest bezczynny, gdyż podejmuje różne czynności, ale nie służące wyjaśnieniu sprawy, lub zbędne, a jeśli nawet mające na celu zebranie istotnych dowodów, to wykonywane w dużych odstępach czasu, niczym nie uzasadnionych. Do tak rozumianej przewlekłości skarga kasacyjna się nie odnosi. Nie zawiera żadnego do przewlekłości odniesienia.
Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku przedstawił przebieg sprawy, poczynając od jej wszczęcia i wskazał dlaczego uznał, że postępowanie, mimo iż wszczęte zostało 24 sierpnia 2006 r. a skarga pochodziła z 12 września 2012 r. nie zakwalifikował jako prowadzonego przewlekle. Skoro skarga kasacyjna zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi błędną ocenę to powinna była wykazać, które czynności organu były zbędne, niepotrzebne, niesłużące wyjaśnieniu istoty sprawy. Skarga kasacyjna tego nie czyni, skupia się bowiem w istocie, jak powiedziano wyżej, na skutkach jakie dla skarżącego niesie brak decyzji o odszkodowaniu. Jednak nie to było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, iż jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w takim zakresie, jaki wynika z zarzutów skargi.
W niniejszej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania, zatem Naczelny Sąd Administracyjny musiał się ograniczyć do zarzutów skargi kasacyjnej, a te nie dotyczyły istoty problemu – przewlekłości postępowania.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.