Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 2/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. L. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej; oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. organ I instancji, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7-8 u.p.s. ustalił skarżącemu odpłatność za pobyt babki w DPS w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 grudnia 2008 r. na kwotę 62.183,26 zł. Organ I instancji wskazał, iż B. T. decyzjami z dnia 27 kwietnia 2004 r. została skierowana do DPS i w dniu 1 lipca 2004 r. umieszczona w tej placówce. Podał jednocześnie wysokość kwot średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w tej placówce w okresie od stycznia 2004 r. do marca 2009 r., a także wysokości opłat, jakie wnosiła B. T. w okresie od lipca 2004 r. do grudnia 2008 r. Prezydent podniósł, iż kwota wpłacana przez B. T. nie pokrywała w całości kosztu jej pobytu w DPS, w związku z czym pozostałą część wnosiła zastępczo Gmina Miasta Radomia. Przywołując treść art. 61 ust. 1 u.p.s., organ I instancji wskazał, iż B. T. była wdową, a osobami obowiązanymi do uiszczania odpłatności byli: córka A. L., syn Z. T., syn A. T. (zmarły dnia 31 marca 2009 r.), wnuk D. T., wnuczka E. T., wnuk M. T. oraz wnuk R. L., których sytuacja rodzinna i dochodowa ustalona została w oparciu o rodzinne wywiady środowiskowe, zaświadczenia z zakładu pracy, bądź zaświadczenia z urzędów skarbowych.
Prezydent wskazał, iż spośród wszystkich wymienionych osób kryterium dochodowe, stosownie do art. 61 ust. 2 u.p.s., przekraczały: córka A. L. z rodziną oraz wnuk R. L. z rodziną. Podniósł, iż A. L. nie kwalifikowała się do ponoszenia odpłatności za pobyt matki – B. T. okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2008 r., zaś w okresie od 1 września 2008 r. do 31 stycznia 2009 r. kwalifikowała się do ponoszenia tejże odpłatności. Nadto wskazał, iż w dniu 30 marca 2009 r. A. L. zwróciła się z prośbą o zwolnienie z tej odpłatności i organ przychylił się do jej prośby. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. w dniu 14 maja 2009 r. została zawarta z wyżej wymienioną umowa, na mocy której stwierdzono, że jest ona zobowiązana do odpłatności, natomiast w okresie od września 2008 r. do stycznia 2009 r. została z niej zwolniona z uwagi na bezrobocie męża i syna.
Organ I instancji przedstawił w układzie tabelarycznym w załączniku nr 1 do decyzji wyliczenie wysokości kwot, jakie winien ponosić skarżący w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 grudnia 2008 r. W konsekwencji ustalił łączną kwotę z tytułu odpłatności za pobyt babki w DPS we wskazanym wyżej okresie na łączną kwotę 62.183,26 zł.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2012 r. orzekł o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta oraz ustalił skarżącemu odpłatność za pobyt babki w DPS w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 grudnia 2008 r. w wysokości 41.427,33 zł. Wskazał, iż kwota wpłacana przez B. T. nie pokrywała w całości kosztu jej pobytu w DPS, w związku z czym obowiązek do wnoszenia opłaty stanowiącej różnicę miedzy średnim kosztem utrzymania we wskazanej placówce, a opłatą wnoszoną przez B. T., obciążył osoby wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.s., spośród których tylko skarżący kwalifikował się do ponoszenia odpłatności. Kolegium podniosło, iż sytuacja dochodowa rodziny skarżącego, prowadzącego gospodarstwo domowe z żoną K. i córką., w okresie objętym zaskarżoną decyzją wynika z zaświadczeń o dochodach skarżącego i jego żony K. L. Następnie organ odwoławczy przedstawił jak kształtowały się dochody skarżącego, poczynając od miesiąca lipca 2004 r. Analizując dochody rodziny skarżącego z kryterium dochodowym, ustalonym na kwotę 3.159 zł stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s., Kolegium wskazało, iż nie we wszystkich miesiącach wskazanego okresu kwalifikował się on do ponoszenia odpłatności. Zauważył, iż również kwoty obciążające skarżącego ustalone zostały w niektórych miesiącach w nieprawidłowej wysokości. Organ I instancji przyjął bowiem 250% kryterium dochodowego osoby w rodzinie, podczas gdy od 3 maja 2011 r. kryterium to uległo zmianie do 300%. Dlatego też Kolegium postanowiło uwzględnić zmianę przepisu art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. stosownie do zapisów ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 81, poz. 440) i przyjęło kryterium dochodowe 300%.
Organ odwoławczy przedstawił w układzie tabelarycznym ponowne wyliczenie wysokości kwot, jakie winien ponosić skarżący w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 grudnia 2008 r. W konsekwencji ustalił łączną kwotę z tytułu odpłatności za pobyt babki w DPS we wskazanym wyżej okresie na łączną kwotę 41.427,33 zł.
Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący.
Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona.
Sąd podniósł, że decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s., indywidualizuje przewidziany w art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w tej placówce. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być: osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba, bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s. Małżonek oraz zstępni przed wstępnymi uzyskują status strony w postępowaniu kończącym się decyzją ustalającą odpłatność za pobyt w DPS. Gmina dopiero wtedy ponosi koszty pobytu mieszkańca w DPS, kiedy przeprowadzi postępowanie administracyjne w kierunku ustalenia odpłatności przez członków rodziny, a jeszcze nie zostanie pokryta cała należność. Zasadą nie może być odwracanie tej kolejności.
Sąd stwierdził, iż wydane przez organy obu instancji decyzje są nieprawidłowe, co czyni niezbędnym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Sąd wskazał, że przy rozpoznaniu sprawy organy orzekające nie były związane, stosownie do art. 153 p.p.s.a., wykładnią prawa materialnego i wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., wydanym w sprawie VIII SA/Wa 1005/11. Przedmiotem skargi R. L. była wówczas decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalającą skarżącemu odpłatność za pobyt babki B. T. w Domu Pomocy Społecznej im. Św. Kazimierza w Radomiu (dalej: "DPS") w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 2 listopada 2009 r. Tymczasem obecnie Sąd dokonuje kontroli decyzji Kolegium z dnia 22 października 2012 r. dotyczącej odpłatności za inny okres niż wówczas, tj. od 1 lipca 2004 r. do 31 grudnia 2008 r. Dlatego też za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne i prawne zawarte we wskazanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. (VIII SA/Wa 1005/11) mają wpływ na kontrolowaną obecnie decyzję Kolegium z dnia 22 października 2012 r., wobec tego że dotyczą tej samej osoby (B. T.) i tego samego pobytu (w Domu Pomocy Społecznej im. Św. Kazimierza w Radomiu), jednakże tylko innego okresu.
Sąd podzielił pogląd, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS powinien zostać skonkretyzowany już w decyzji o skierowaniu i o ustaleniu opłaty za pobyt w tej placówce, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. wymaganie ustalenia opłaty obejmuje obowiązek organu określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej i osoby lub osób obowiązanych do jej uiszczenia. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do DPS oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o umieszczenie, ale także jej małżonka, zstępnych przed wstępnymi, zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Są to dane niezbędne do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Jak wynika z ust 4 cytowanego wyżej rozporządzenia dokumenty, o których mowa w ust. 1 (pisemny wniosek osoby ubiegającej się o skierowanie do DPS) i ust. 2 kompletuje właściwy ośrodek pomocy społecznej oraz wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy. Jedynie w nagłych wypadkach wynikających ze zdarzeń losowych, skierowanie i umieszczenie w DPS może nastąpić poza kolejnością oraz bez przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Dokumenty te winny zostać skompletowane w terminie 3 miesięcy od dnia przyjęcia tej osoby do domu - § 9 rozporządzenia.
W niniejszej sprawie decyzje o skierowaniu i umieszczeniu babki skarżącego w DPS zostały wydane w dniu 27 kwietnia 2004 r. Z ww. decyzji nie wynika jednak, aby oprócz pensjonariuszki ktoś inny był zobowiązany do ponoszenia opłat za jej pobyt w DPS, mimo iż organ wiedział o niewystarczającej wysokości jej renty na ten cel. Organ, przede wszystkim Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Radomiu, dopuścił się zaniechań polegających na tym, że wydając decyzję o skierowaniu i ustaleniu odpłatności B. T. w DPS, zaniechał ustalenia, jak i wskazania kręgu osób, które mogły być obciążone kosztami tego pobytu. Tymczasem adresatem tejże decyzji winien być już wówczas skarżący, który ewentualnie będzie zobowiązany, choćby w przyszłości, do ponoszenia stosownej odpłatności. A zatem skarżący, jako ewentualny zobowiązany, winien był od początku znać warunki odpłatności za pobyt jego babki w DPS. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie odpowiadają omówionym wyżej wymogom.
Sąd zważył, iż w sprawie niniejszej nie miała miejsca sytuacja określona w § 9 rozporządzenia, to jest nagły wypadek, wynikający ze zdarzeń losowych, kiedy dopuszczalne jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy bez przedłożenia dokumentów wskazanych w ustępie 1 i 2 § 8 rozporządzenia, skoro decyzją z dnia 29 października 2003 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Radomiu pierwotnie odmówił skierowania B. T. do DPS z powodu braku wolnego miejsca, jednocześnie wpisując ją na listę osób oczekujących.
W związku z powyższym, Sąd stwierdził, iż nieprawidłowe jest ustalenie zobowiązania skarżącego z tytułu odpłatności za pobyt babki B. T. w DPS za okres 1 lipca 2004 r. do 31 grudnia 2008 r., po wydaniu decyzji o jej skierowaniu (z dnia 27 kwietnia 2004 r.) i umieszczeniu w tej placówce, a w szczególności po jej śmierci.
W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje nie spełniają wymogów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 3 u.p.s. jako wydane ex post po ustaniu pobytu pensjonariuszki, co skutkuje stwierdzeniem, że ustawowy obowiązek nie przekształcił się w jego zobowiązanie do wnoszenia opłat tytułem zwrotu wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę. W tej sytuacji, prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej mających zastosowanie w sprawie, powinna doprowadzić do wniosku, że w chwili obecnej postępowanie w rozpoznawanej sprawie o ustalenie odpłatności skarżącego za pobyt babki w DPS za okres od 1 lipca 2004 r. do 31 grudnia 2008 r. stało się bezprzedmiotowe, bowiem uchybieniami organu nie może być obciążony skarżący.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. L..
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieumorzenie postępowania w okolicznośsciach prawidłowych ustaleń faktycznych, że organ naruszył prawo materialne ustawy o pomocy społecznej w taki sposób, że niemożliwym jest wydanie decyzji w ogólności, w stosunku do skarżącego;
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie, że nie wywołuje ona skutków prawnych wobec zaistniałej sytuacji procesowej do umorzenia postępowania w sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie wydanie wyroku w trybie art. 188 p.p.s.a. i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. nr 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.
Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.
Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Stwierdzić należy, iż nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania "z innych przyczyn" - w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieć bowiem do czynienia, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, kiedy zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności), względnie w rezultacie skorzystania przez organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 i uchylenia jej, wygaśnięcia decyzji obarczonej terminem ustawowym lub ustalonym w decyzji (por. T.Woś, H Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis Warszawa 2008, str. 581). Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Nie wystąpiły bowiem żadne okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie postępowania przed Sądem I instancji.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.