Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 42/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. W. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Skarżący zarzucił, że postępowanie trwa 6 lat i 8 miesięcy, gdyż zostało wszczęte 29 grudnia 2005 r. i nie jest zakończone, stąd skarga 3 września 2012 r. poprzedzona zażaleniem z 1 sierpnia 2012 r. Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte 5 stycznia 2006 r., decyzję wydano 26 lipca 2007 r., ale na skutek odwołania, skargi uchylono ją, a ponowne rozpoznanie sprawy rozpoczęło się 15 lutego 2012 r., kiedy po otrzymaniu akt zostały podjęte czynności procesowe, a więc nie ma przewlekłości.
Wojewódzki Sąd wyjaśnił:
Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wpłynął w dniu 8 lipca 2005 r., jednak zawierał braki formalne, zatem wnioskodawca wezwany został do jego uzupełnienia 5 sierpnia 2005 r., które wpłynęło 18 sierpnia 2005 r., a kolejne 2 grudnia 2005 r. Organ wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania 29 grudnia 2005 r., a 26 stycznia 2006 r. skarżący wniósł o doręczenie mu operatów szacunkowych. Wyznaczona na 21 lutego 2006 r. rozprawa nie odbyła się z uwagi na brak dowodu doręczenia wezwania. zatem postępowanie przedłużono do 30 kwietnia 2006 r., a nową rozprawę wyznaczono na 5 kwietnia 2006 r., która uległa odroczeniu na wniosek skarżącego, a jej nowy termin wyznaczono na 11 maja 2006 r. i ta z kolei uległa odroczeniu na wniosek skarżącego. Organ przedłużył postępowanie do 30 czerwca 2006 r. i wyznaczył rozprawę na 20 czerwca 2006 r., zaś skarżący wniósł o jej odroczenie z powodu złego stanu zdrowia. Wojewoda przedłużył postępowanie do 31 sierpnia 2006 r. i wyznaczył rozprawę na 24 sierpnia 2006 r., a skarżący ponownie wniósł o jej odroczenie z tego samego powodu. Organ przedłużył postępowanie do 30 listopada 2006 r., a następnie do 31 grudnia 2006 r. z uwagi na konieczność sporządzenia nowych wycen nieruchomości, a kolejno do 15 marca 2007 r. w celu zapoznania stron z operatem i przeprowadzenia rozprawy. Rozprawę wyznaczono na 9 lutego 2007 r., 7 lutego 2007 r. skarżący wniósł o oddalenie wniosku, kwestionując ogólnikowo prawidłowość operatów szacunkowych oraz zarzucając sprzeczność z prawem prawomocnej decyzji lokalizacyjnej oraz o odroczenie rozprawy. Organ wyznaczył kolejny termin rozprawy na 30 marca 2007 r. oraz przedłużył postępowanie do 31 maja 2007 r. Skarżący wniósł o odroczenie rozprawy z powodu choroby, po czym wyznaczono ją na 15 czerwca 2007 r. i jednocześnie pouczono skarżącego, że jego osobiste stawiennictwo nie jest obowiązkowe. Skarżący wniósł o odroczenie rozprawy, organ przeprowadził ją i 26 lipca 2007 r. wydał decyzję. Skarżący wniósł odwołanie i akta zostały przekazane do organu odwoławczego. Decyzja odwoławcza wydana została w 31 marca 2008 r., a następnie toczyły się postępowania sądowe, zakończone wyrokiem z 8 czerwca 2010 r., który uprawomocnił się w 29 września 2011 r. Sąd zalecił wyjaśnienie, czy postępowanie w ogóle mogło być wszczęte z uwagi na brak dowodu doręczenia skarżącemu pisma o wyznaczeniu terminu zawarcia umowy. Akta sprawy wpłynęły do organu w 4 stycznia 2012 r., a 15 lutego 2012 r. organ przesłał do stron obszerne pismo wyjaśniające, że w jego ocenie postępowanie zostało wszczęte w sposób prawidłowy. Termin załatwienia sprawy został przedłużony do 30 czerwca 2012 r., a następnie do 31 sierpnia 2012 r. z uwagi na zapewnienie stronom możności zapoznania się z operatem szacunkowym i przeprowadzenie rozprawy, którą wyznaczono na 28 września 2012 r. 3 września 2012 r. wpłynęły do organu wnioski dowodowe skarżącego, zaś 6 września 2012 r. skarga na przewlekłość. Organ odwołał rozprawę z uwagi na potrzebę przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, który 7 września 2012 r. złożył kolejne wnioski dowodowe i wniósł o odroczenie rozprawy z powodu choroby.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził:
Organ nie wówczas przewleka postępowanie gdy prowadzi je długo, jak mniema skarżący, ale wówczas, gdy można mu zarzucić opieszałe podejmowanie czynności procesowych, bądź czynności zbędnych, jedynie pozorujących wymaganą aktywność, zatem jeśli dostrzec można brak dążenia do wymaganej koncentracji dowodów i odwlekanie momentu załatwienia sprawy bez uchwytnych przyczyn. Stwierdzenie przewlekłości wymaga istnienia podstaw do postawienia organowi zarzutu, że bez usprawiedliwienia przedłuża okres trwania postępowania, czy to nie podejmując wymaganych procesowo czynności w ogóle, czy to podejmując je, lecz nie w celu zrealizowania racjonalnego programu działania dla załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie. Nie ma natomiast mowy o przewlekłości, gdy organ uwzględnia wnioski dowodowe stron, bądź odkłada pewne czynności na ich wniosek uzasadniony procesowo (choroba strony uniemożliwia jej podejmowanie na czas celowych czynności procesowych, a nie ustanowiono pełnomocnika). W sprawie niezałatwienia sprawy w terminie odnieść należy do zachowania skarżącego, który wnosił o odroczenie każdej kolejnej rozprawy, zaś wnioski dowodowe złożył jednocześnie ze skargą na przewlekłość. Należy zauważyć, że zlecenie opracowania nowego operatu szacunkowego przez organ nastąpiło niezwłocznie, zaś skarżący złożył zażalenie na przewlekłość w krótkim czasie po opracowaniu operatu, kiedy sprawa nie była jeszcze dojrzała do rozstrzygnięcia.
J. W. wniósł, sporządzoną przez radcę prawnego, skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 149 tej ustawy poprzez akceptację postępowania Wojewody Dolnośląskiego, który naruszył art. 35 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż od 5 lat i 5 miesięcy przewleka postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W uzasadnieniu skargi podniesiono:
Bezspornym jest fakt, że Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania dopiero 29 lutego 2005 r., co oznacza, że nastąpiło to ze znaczną ponad 6-letnią zwłoką, obciążenie tym skarżącego poprzez utrzymywanie, że powinien on złożyć wniosek o wszczęcie postępowania jest nie do zaakceptowania, gdyż to organ administracji mając obowiązek realizacji zasad konstytucyjnych, a taką jest odszkodowanie za wywłaszczenie, gwarantowane art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które to prawo skarżącego Wojewódzki Sąd zupełnie pominął i nie usunął naruszenia prawa, pomimo iż mógł zastosować środki przewidziane w art. 149 p.p.s.a. Przewlekle prowadzenie postępowania narusza własność skarżącego, pogłębia poniesioną szkodę, a stosownie do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka każdy ma prawo do poszanowania swego mienia, pozbawienie prawa własności może nastąpić tylko w interesie publicznym, za odszkodowaniem, którego niemożność uzyskania narusza prawo do spokojnego korzystania z mienia. Odszkodowanie, zgodnie z konstytucyjną zasadą, powinno być słuszne, a jak wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny nie może ono być uszczuplane, a taki skutek wywołuje nie tylko sposób obliczania wysokości, ale również tryb wypłacania.
Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym była przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie ustalenia odszkodowania, to zatem podlegało ocenie Sądu oraz to czy, jeśli przewlekłość zaistniała, miała charakter rażący. Natomiast skarga kasacyjna skupia się nie tyle na tym przedmiocie, ale na skutkach jakie ma dla skarżącego niewydanie decyzji o odszkodowaniu.
Zgodzić należy się ze skarżącym, że za odjęcie prawa własności nieruchomości przysługuje odszkodowanie i odszkodowanie to musi być słuszne, aby zrekompensować utratę tego prawa. Rację także ma skarżący, że słuszność odszkodowania to także przyznanie go w możliwie jak najkrótszym terminie po odjęciu prawa. Jednak, jak powiedziano wyżej, nie to było przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, ale przewlekłość postępowania. W tej kwestii w istocie skarga się nie wypowiada, nie zawiera w tej kwestii jakiejkolwiek polemiki z zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu.
Jak to zasadnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na doktrynę i orzecznictwo, przewlekłość postępowania to działanie organu "pozorowane". Organ pozornie bowiem nie jest bezczynny, gdyż podejmuje różne czynności, ale nie służą one wyjaśnieniu sprawy, często są zbędne, a jeśli nawet mające na celu zebranie istotnych dowodów, to wykonywane w dużych odstępach czasu, niczym nie uzasadnionych. Do tak rozumianej przewlekłości skarga kasacyjna się nie odnosi. Nie zawiera żadnego do przewlekłości odniesienia.
Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku przedstawił przebieg sprawy, poczynając od jej wszczęcia i wskazał dlaczego uznał, że postępowanie, mimo iż wszczęte zostało 29 grudnia 2005 r. a skarga pochodziła z 6 września 2012 r. nie zakwalifikował go jako prowadzonego przewlekle. Skoro skarga kasacyjna zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi błędną ocenę to powinna była wykazać, które czynności organu były zbędne, niepotrzebne, niesłużące wyjaśnieniu istoty sprawy. Skarga kasacyjna tego nie czyni, skupia się bowiem w istocie, jak powiedziano wyżej, na skutkach jakie dla skarżącego niesie brak decyzji o odszkodowaniu. Jednak nie to było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, iż jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w takim zakresie, jaki wynika z zarzutów skargi.
W niniejszej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania, zatem Naczelny Sąd Administracyjny musiał się ograniczyć do zarzutów skargi kasacyjnej, a te nie dotyczyły istoty problemu – przewlekłości postępowania.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.