Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Gl 372/04, którym po rozpatrzeniu sprawy ze skargi G. J., uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania G. J., decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, uznając że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi od dnia 1 stycznia 2002 r. przepisami regulującymi tryb i zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych.
Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego w marcu 2004 r. wywiadu środowiskowego oraz odebranego od strony oświadczenia o stanie majątkowym organ I instancji ustalił, że skarżący jest właścicielem samochodu osobowego marki Polonez rok produkcji 1993, którego wartość oszacowano na kwotę 2 tys. zł. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że z uwagi na występującą rażącą dysproporcję pomiędzy zadeklarowanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym organ I instancji, powołując się na art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, miał prawo odmówić G. J. przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy poparł stanowisko Prezydenta Miasta [...], który stwierdził, że dodatek mieszkaniowy przeznaczony jest dla osób nie mogących zaspokoić bez pomocy państwa podstawowych potrzeb bytowych oraz ponieść kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Głównym obowiązkiem strony jest zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, w tym regularne opłacanie czynszu, natomiast posiadanie i utrzymanie samochodu do takich potrzeb nie należy.
Uwzględniając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] wyżej wymienionym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że organ orzekający w sprawie naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (w szczególności przepis art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Mając na uwadze zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 3 organ mógł odmówić przyznania świadczenia jedynie wówczas, gdyby poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne wskazywały jednoznacznie, że wysokość wydatków strony odbiegała w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości od deklarowanego rozmiaru jej dochodów.
Zdaniem Sądu I instancji organ całkowicie pominął podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że posiadany przez niego samochód jest możliwie najtańszym środkiem transportu umożliwiającym mu dojazd do (wykonywanej w różnych miejscach) pracy. Ponadto organ nie dostrzegł, że przy konieczności dojeżdżania przez skarżącego do różnych miejsc w celu wykonania prac murarsko-dekarskich, brak samochodu byłby równoznaczny z rezygnacją z pracy.
Organ nie dokonał ustaleń w zakresie wysokości kosztów jakie ponoszone były w związku z eksploatacją przedmiotowego pojazdu. Organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i w niniejszej sprawie to na organie spoczywał obowiązek zweryfikowania okoliczności wskazanych przez stronę takich jak: koszt utrzymania samochodu, realna potrzeba korzystania z samochodu, ewentualne koszty dojazdu w razie korzystania z komunikacji powszechnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2005 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] domagając się jego uchylenia w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jak i naruszenie przepisów prawa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzut sądu I instancji naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 K.p.a. jest nieuzasadniony. Zebranie całego materiału dowodowego oznacza zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Wszystkie dowody w tej materii zostały zgromadzone przez organ. Posiadanie przez skarżącego samochodu i jego eksploatacja jest kategorią o charakterze obiektywnym, dającą się ustalić w sposób oczywisty i widoczny. Przekonanie strony o konieczności posiadania samochodu czy to ze względu na dojazdy do pracy, czy też do lekarzy i inne wyjątkowe okoliczności są kategorią o charakterze subiektywnym, nie dającym się ustalić we wskazany wyżej sposób.
Instytucja dodatku mieszkaniowego oparta jest na wartościowaniu niezbędnych potrzeb i kolejności ich zaspokajania. Stąd też w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] cały system pomocy państwa i gminy polegający na udzielaniu wsparcia ze środków publicznych osobom potrzebującym takiego wsparcia oparty jest na wartościowaniu potrzeb i kolejności ich zaspokajania, dlatego też nie może być oparty na subiektywnych potrzebach osób, do których jest skierowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które – jej zdaniem – zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd przedstawił jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak i tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane.
Na wstępnie należy podnieść, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały sformułowane nieprecyzyjnie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a mianowicie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzję objętą wyrokiem wydano z naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z tego względu, że nie wyjaśniono w sposób należyty wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.
Tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów wskazanych w powołanych przepisach art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może zostać uwzględniony. Ani bowiem w podstawach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie został powołany jakikolwiek przepis procedury, który został jakoby naruszony przez Sąd I instancji. NSA związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać o jakie przepisy chodziło składającemu skargę kasacyjną. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zaznaczyć również należy, iż przedstawione okoliczności uzasadniające przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a. – wymieniającego postawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone nr art. (§, us.) – zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające NSA do domyślenia się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie nie wskazano wyraźnie przepisu ustawy p.p.s.a. któremu uchybił Sąd I instancji. Tym bardziej powołanie w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego, nie pozwala traktować go jako podstawy skargi.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego polegającej na błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, należy zaznaczyć iż skarżący podobnie jak w przypadku naruszenia przepisów postępowania nie uzasadnił na czym miałoby polegać to naruszenie. Podkreślić należy więc że NSA nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142).
W myśl art. 17 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy - w latach 2003 i 2004 dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Przy czym zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy organ mógł odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe.
Sąd I instancji uwzględniając skargę prawidłowo wskazał, iż konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ustawodawca bowiem używając w art. 7 ust. 3 cyt. ustawy wyrażenia "rażąca dysproporcja" zaznaczył, iż musi to być dysproporcja znaczna i oczywista w odbiorze i postrzeganiu. Dlatego też zastosowanie przez organ tego przepisu musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami.
Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.