Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 708/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z 21 lipca 2022 r. o sygn. akt III SA/Kr 325/22 oddalił skargę G.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: "SKO") z 17 grudnia 2021 r. nr SKO-NP-4115-599/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G.R. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będący jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącego może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia;
2. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Skarżący kasacyjne wniósł o:

• uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,
• rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym,
• zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji,
• rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący jako dziecko niepełnosprawnej mieści się w katalogu podmiotów, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast w ocenie organów administracyjnych, skarżący jako dziecko niepełnosprawnej, które podjęło się trudu opieki nad niepełnosprawnym rodzicem winno otrzymać wsparcie od rodzeństwa.

Skarżący wskazał, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego argument, iż rodzeństwo wnioskodawcy winno wspierać go w opiece nad osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy jest kilka osób zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Tym samym jeżeli jest kilka podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednemu z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Skarżący ma prawo wyboru czy podejmie zatrudnienie i będzie dzielił się obowiązkiem alimentacyjnym względem matki z pozostałym rodzeństwem czy też będzie czynił osobiste starania poprzez osobistą opiekę. Organy administracyjne nie mogą decydować za stronę w jaki sposób będzie wywiązywała się ona z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego.

Dalej zauważono, że zaistnienie związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, która takiej opieki wymaga, nie zawsze przebiega w sposób identyczny. Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu. O istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Zauważono, iż warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz 1634 - dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez G.R. należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie wobec zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie podniósł dwa zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżący zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będący jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącego może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
2. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Tylko pierwszy z podnoszonych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś..r."), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych w postępowaniu sądowym decyzji administracyjnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyraźnie określa przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest podstaw do wprowadzania przez organy lub sąd administracyjny dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania tego świadczenia, takich jak posiadanie przez wnioskodawczynię rodzeństwa zobowiązanego alimentacyjnie wobec niepełnosprawnego rodzica. Jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem Skarżący, jako syn osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niego należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem. Ani organ, ani Sąd, nie są upoważnieni, by decydować w tych kwestiach za stronę (por. wyroki NSA z 09 sierpnia 2023 r. o sygn. akt I OSK 1661/22 oraz z dnia 6 lutego 2024 r. o sygn. akt I OSK 157/23 - dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, iż posiadanie przez niego rodzeństwa (brata) również zobowiązanego alimentacyjnie wobec matki nie mogło stanowić argumentu odmowy przyznania wnioskowego świadczenia.

Odnosząc się z kolei do drugiego z podnoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, iż skarżący kasacyjnie nie sprecyzował na czym polega błędna wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej, które w znacznej mierze składa się z fragmentów cytowanych orzeczeń sądów administracyjnych, wynika że skarżący (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej często określany jako "skarżąca") kwestionuje pogląd, że pomoc świadczona przez niego matce, która nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), nie stanowi opieki stałej i długoterminowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącego celem takiej opieki jest zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Zauważyć trzeba jednak, iż zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji nie zaprezentowały odmiennego poglądu co do rozumienia pojęcia "stałej lub długotrwałej opieki". WSA oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opierając się na poczynionych w sprawie ustaleniach faktycznych stanęły na stanowisku, iż zakres świadczonej przez skarżącego opieki nad matka polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków, umawianiu wizyt lekarskich, robieniu zakupów, sprzątaniu oraz załatwianie spraw urzędowych, przy uwzględnieniu, iż J.R. jest osobą względnie samodzielną ruchowo oraz nie wymaga permanentnej opieki i nadzoru ze strony opiekuna – nie stanowią jeszcze o sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy; są to w istocie typowe czynności dnia codziennego, które można pogodzić z pracą.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. ma zastosowanie wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż zarówno moralny jak i prawny obowiązek sprawowania takiej opieki istnieje niezależnie od przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (patrz: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21, z 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1096/22 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Brak wskazanego związku wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Tym samym w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę, nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia. Musi zatem ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego z zakresem faktycznie sprawowanej opieki nad tą osobą (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2023r. o sygn. akt I OSK 1740/22).

Skarżący kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie zakwestionował powyższych, przyjętych przez organy jak i Sąd I instancji, ustaleń faktycznych dotyczących zakresu sprawowanej opieki, nie podniósł w tym zakresie stosownego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Jak wskazano już na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie jest władny rozpoznać sprawy poza granicami określonymi w skardze kasacyjnej z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie.

Wobec tak przyjętych i niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej okoliczności faktycznych, podzielić należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż ustalony przez organy rozmiar i charakter faktycznie sprawowanej opieki nad matką nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (w tym w gospodarstwie rolnym). Z przyjętych ustaleń wynika, iż syn pomaga matce głównie w dostarczeniu jej zakupów, pomaga w przygotowywaniu i podaniu posiłków, sprząta, załatwia sprawy urzędowe oraz organizuje wizyty lekarskie. Tak określona opieka skarżącego nad matką sprowadza się w tym przypadku do typowych codziennych czynności, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a zatem nie powoduje konieczności sprawowania nad nią stałej opieki. Czynności tego rodzaju, przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Z przyjętych przez organy oraz WSA i nie podważonych w skardze kasacyjnej ustaleń nie wynika, aby skarżący wykonywał przy matce typowe czynności opiekuńcze jak pomocy przy ubieraniu, utrzymywaniu higieny, czy karmieniu, lub aby pełnił stały nadzór nad matką w związku ze stanem umysłowym, przyjmowaniem leków, czy nieustannym monitorowaniem parametrów ciała, jak np. ciśnienie tętnicze krwi, czy poziom cukru.

W tej sytuacji, skarga kasacyjna mimo zasadności jednego z podniesionych zarzutów, nie zasługiwała na uwzględnienie. Stanowisko Sądu I instancji o braku związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką nie zostało skutecznie podważone.

Naczelny Sąd Administracyjny w konsekwencji oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.