Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 grudnia 2015 r., II SA/Wa 1513/15, odrzucił skargę P. H. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ustawa z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1415 ze zm., dalej jako: "ustawa") w sposób odmienny od dotychczasowego uregulowała zasady orzekania w sprawach dotyczących funkcjonariuszy Służby Więziennej. Z przepisów Rozdziału 20 tej ustawy, określających zasady rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego, wynika, że nie wszystkie sprawy podlegają załatwieniu w trybie postępowania administracyjnego i kontroli sądu administracyjnego.
Art. 217-220 ustawy ustanawiają trzy rodzaje procedur regulujących postępowania w sprawach ze stosunku służbowego. Po pierwsze, zgodnie z art. 218 ustawy, sprawy dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji. Do tych spraw stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a od decyzji organu odwoławczego przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Po drugie, zgodnie z art. 219 ustawy, sprawy wynikające z podległości służbowej dotyczące powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego. Tę samą formę stosuje się również do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje. Trzecią z procedur stosuje się do sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy. Spory te rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
Zatem, zgodnie z art. 218 ust. 1 ustawy, za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych. Określone w art. 218 ust. 1 ustawy wyjątki podlegają zakazowi wykładni rozszerzającej, albowiem ustawodawca określił ogólne zasady i wyjątki w zakresie drogi sądowej jako sposobu zaskarżenia decyzji do sądu (por. postanowienie NSA z 8 grudnia 2011 r., I OSK 928/11, postanowienie NSA z 16 lutego 2012 r., I OSK 205/12).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. z [...] lipca 2015 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od rozkazu personalnego Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z [...] grudnia 2014 r. nr [...], stwierdzającego wygaśnięcie z dniem [...] grudnia 2014 r. stosunku służbowego P. H. w związku z porzuceniem służby przez funkcjonariusza. Sprawy z zakresu wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej nie zostały wskazane w art. 218 ust. 1 ustawy, jako podlegające kognicji sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2011 r., I OSK 1382/11 "Podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy.
Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych, w tym w Służbie Więziennej, jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu". Pogląd ten potwierdza treść art. 218 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, w którym za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych. Droga sądowoadministracyjna jest wyjątkiem od generalnej zasady wyrażonej w art. 220 ustawy.
Tym samym, jako wyjątek, podlega wykładni zawężającej (exceptiones non sunt extendendae). Oznacza to, że również w sprawach skarg na postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w takich sprawach nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiódł P. H., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie "art. 218, 219 oraz 220 ustawy o Służbie Więziennej poprzez błędną jego wykładnię oraz naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 219 ust. 2 ustawy przyjęto, że wygaśnięcie stosunku służbowego następuje w formie rozkazu personalnego. Powstaje zatem pytanie, czy forma rozkazu personalnego, stosowana w innych formacjach mundurowych i mająca przymiot decyzji administracyjnej może przesłaniać treści takiej decyzji.
Co więcej, rozkaz personalny z [...] grudnia 2014 r. dotyczący stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] grudnia 2014 r. nie zawiera pouczenia o prawie wniesienia odwołania. Wręcz przeciwnie stwierdza, że odwołanie nie przysługuje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Podkreślić należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określając właściwość rzeczową sądów administracyjnych, ustalają jednocześnie katalog spraw, których sądy te nie rozpoznają. Zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe między innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych formacjach. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, odwołaniu ze stanowiska, stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą – według Naczelnego Sądu Administracyjnego – do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa we wspomnianym art. 5 pkt 2 p.p.s.a.
Powyższy pogląd potwierdza treść art. 218 ustawy o Służbie Więziennej, w którym za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano jedynie rozstrzygnięcia dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych. Ochronie prawnej podlega zatem byt stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Z kolei art. 219 ust. 1 ustawy wyraźnie stanowi, że sprawy wynikające z podległości służbowej dotyczące powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe, odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji, nadawania stopni Służby Więziennej, delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa, powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym – rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego.
Stosownie zaś do art. 219 ust. 2 ustawy formę rozkazu personalnego stosuje się również do stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego (co miało miejsce w niniejszej sprawie). Zgodnie natomiast z jednoznacznym brzmieniem art. 219 ust. 3 zdanie drugie ustawy od rozkazu personalnego odwołanie nie przysługuje, o czym skarżący został pouczony w rozkazie personalnym z [...] grudnia 2014 r.
Tym samym, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. postanowieniem z [...] lipca 2015 r. prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania od rozkazu personalnego stwierdzającego wygaśnięcie stosunku służbowego. Z tych względów skarga P. H. na powyższe postanowienie wniesiona do WSA w Warszawie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Taką też podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przyjął Sąd I instancji. Dlatego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.