Wyrok NSA z 8 lipca 2014 r., I OSK 71/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Komunikacji [...]

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 600/12

Skład

sędzia NSA Maciej Dybowski przewodniczący
sędzia NSA Wiesław Morys przewodniczący
sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski przewodniczący, sprawozdawca
asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji [...] na rzecz M. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;

Uzasadnienie

I OSK 71/13

Wyrokiem z dnia 4 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie częściowo uwzględnił skargę M. G. i uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2008 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2008 r. w zakresie orzekającym o rozliczeniach z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oraz w tym zakresie uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2008 r., oddalając skargę w pozostałej części.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Umową sprzedaży zawartą w dniu 8 grudnia 1975 r. w formie aktu notarialnego, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, T. i M. G. oraz M. i A. C., będący współwłaścicielami nieruchomości położonej w [...], zbyli ją na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji [...]. Jak wynika z § 4 umowy, nieruchomość ta była niezbędna do realizacji dworca PKS.

Pismem z dnia 24 grudnia 1992 r. M. G., która w całości nabyła spadek po mężu, wystąpiła o zwrot ww. nieruchomości, a następnie wniosek poparły K. Ś. i I. W. – spadkobierczynie A. i M. C. Decyzją z dnia [...] 2008 r. Starosta [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n., orzekł o zwrocie na rzecz M. G. oraz K. Ś. i I. W. części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...]. Jednocześnie organ orzekł o zwrocie kwoty odpowiadającej wypłaconemu zwaloryzowanemu odszkodowaniu: przez M. G. – w wysokości 12 487,20 zł oraz przez K. Ś. i I. W. – w wysokości po 1 369,72 zł, a także o zwrocie poniesionych nakładów na nieruchomości oznaczone jako działki nr [...]: przez M. G. – w kwocie 12 000 zł oraz przez K. Ś. i I. W. – w kwotach po 6 000 zł, a także o zwrocie nakładów poniesionych na działkę nr [...] przez M. G. – w kwocie 30 809 zł oraz przez K. Ś. i I. W. – w kwotach po 15 404,50 zł. Ponadto organ odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że nieruchomość ulegała wielokrotnym podziałom. Jej część, oznaczona obecnie jako działki nr [...], została zajęta pod część budynku dworca PKS. Pozostałe części nieruchomości zostały zajęte na inne cele: działka nr [...]- pod część placu manewrowego dla autobusów, na działce nr [...]urządzono trawnik z chodnikiem o nawierzchni asfaltowej, zaś na działce nr [...] wybudowano szalet miejski. Organ stwierdził, że zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia 25 marca 1975 r. nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy pawilonu dworca PKS w [...]. Taki cel został zrealizowany na działkach nr [...], co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie ich zwrotu. Natomiast na pozostałej części nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Odnośnie do kwot podlegających zwrotowi Starosta wyjaśnił, że są one wynikiem waloryzacji kwoty odszkodowania otrzymanego za wywłaszczoną nieruchomość, a wysokość poniesionych nakładów (urządzenie utwardzenia placu manewrowego, chodnika z nawierzchnią asfaltową i budynku szaletu miejskiego) została ustalona w oparciu o opinie biegłego rzeczoznawcy.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcia wnieśli M. G. oraz Przedsiębiorstwo Komunikacji [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po połączeniu spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., II SA/Lu 743/10, uchylił decyzje organów obydwu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził m.in., że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przeważającej części wywłaszczonej nieruchomości, zaś o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia można mówić jedynie w zakresie działki nr [...], zabudowanej budynkiem szaletu miejskiego. Sąd stwierdził również, że nie można zarzucić organom uchybień w zakresie szacowania obecnej wartości nieruchomości. W tym zakresie wiążąca jest opinia biegłego rzeczoznawcy wyrażona w operacie szacunkowym.

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r., I OSK 1099/09, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. G., uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w wyrokach tego Sądu z dnia 22 czerwca 1995 r. (IV SA 353/94), z dnia 17 września 1997 r. (IV SA 101/96) oraz z dnia 11 lipca 2000 r. (I SA 1111/99) wyrażono jednoznaczną ocenę prawną o konieczności zwrotu działki nr [...], za wyjątkiem tej jej części, która zajęta jest pod budynek dworca PKS, co po uwzględnieniu wydanych decyzji o podziale dotyczy działek nr [...]. Pozostałe działki nr [...] powinny być zwrócone. Tak też prawidłowo orzekły organy administracji w decyzjach będących przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Wobec związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, uchylając zaskarżone decyzje i zalecając odmowę zwrotu działek nr [...], postąpił wbrew zaleceniom zawartym w ww. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2010 r., II SA/Lu 463/10, oddalił obie skargi.

Sąd, odwołując się do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., i wskazując na ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., I OSK 1099/09, wskazał na zasadność orzeczenia o zwrocie działek nr [...]oraz o odmowie zwrotu działek nr [...]. Z tych względów Sąd oddalił skargę Przedsiębiorstwa Komunikacji [...], domagającego się uchylenia decyzji w zakresie orzekającym zwrot działek nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także za niezasadną skargę M. G. Ponownie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., Sąd Wojewódzki stwierdził, że nietrafne były zarzuty skarżącej dotyczące obowiązku uiszczenia przez wnioskujących o zwrot wymienionych w decyzji kwot pieniężnych. Zdaniem Sądu dokonana przez organy administracji ocena prawidłowości operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. nie nosiła znamion dowolności.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych wniesionych przez M. G. oraz Przedsiębiorstwo Komunikacji [...], wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., I OSK 816/11, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2010 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę kasacyjną PKS SA w [...]

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew twierdzeniom PKS SA w sprawie występowało związanie Sądu Wojewódzkiego oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach zakończonych wyrokami tego Sądu z dnia: 22 czerwca 1995 r. (IV SA 353/94), z dnia 17 września 1997 r. (IV SA 101/96) i z dnia 11 lipca 2000 r. (I SA 1111/99), a w szczególności w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. (I OSK 1099/09). W uzasadnieniu tego ostatniego orzeczenia przesądzono bowiem o konieczności zwrotu stronom konkretnych działek i na mocy art. 190 p.p.s.a. ta ocena prawna wiązała Sąd I instancji, jednocześnie czyniąc niedopuszczalnym, jako godzącym w powagę rzeczy osądzonej, podnoszenie przez skarżącą Spółkę zarzutu sprzecznego z wykładnią prawa ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadną skargę kasacyjną M. G. W wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. NSA zauważył, że w sprawie spór dotyczy tego, czy skarżąca ma obowiązek zwrotu nakładów poczynionych na zwracanych jej działkach, oraz że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji, związany oceną prawną co do zwrotu nieruchomości, odniesie się do kwestii zwrotu poczynionych nakładów na nieruchomości. Tymczasem M. G. zgłaszała szereg konkretnych zastrzeżeń do operatów szacunkowych, które nie zostały przez Sąd Wojewódzki rozważone. Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę, że art. 140 ust. 4 u.g.n., stanowiący podstawę prawną dla rozstrzygania o rozliczeniach dokonywanych przy zwrocie nieruchomości, odnosi się nie tyle do obowiązku zwrotu nakładów poczynionych na zwracaną nieruchomość, a do kategorii takiej, jak zmniejszenie się albo zwiększenie wartości tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przy tym interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n. przyjętej przez Sąd Wojewódzki, że przepis ten przy określaniu wartości nieruchomości nakazuje zawsze przyjąć stan nieruchomości z dnia zwrotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Przepis art. 140 ust. 4 nie stanowi bowiem samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 ustawy. Brak jest zatem podstaw, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. W rezultacie więc nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot nieruchomości.

Poza tym w przypadku, gdyby okazało się, że w analizowanym stanie faktycznym nastąpił jednak wzrost wartości zwracanego gruntu – w powyższym rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n., to istotnym byłoby także uwzględnienie faktu, że raczej mało prawdopodobne byłoby dalsze użytkowanie zwracanego gruntu w sposób tożsamy ze sposobem występującym aktualnie. Okoliczność ta winna skutkować rozważeniem celowości przyjęcia przy wycenie nieruchomości metody takiej, jaką przyjął w swych operatach biegły A. M. Rozpatrując ponownie skargę M. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak podkreślił zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 maja 2012 r., I OSK 816/11, odwołując się do wcześniej wydanych w sprawie wyroków tego Sądu, w szczególności zaś wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., wyrokami tymi została przesądzona konieczność zwrotu działki nr [...], za wyjątkiem jednak tej jej części, która zajęta jest pod budynek dworca PKS, co po uwzględnieniu podziału nieruchomości dotyczy działek nr [...]. Zwrotowi podlegają zatem pozostałe działki nr [...], o czym prawidłowo orzekły organy administracji. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia skargi M. G. w zakresie, w jakim skarżąca domagała się uchylenia decyzji w części orzekającej o zwrocie jedynie działek nr [...]i odmawiającej zwrotu działek nr [...].

Natomiast skarga skutkowała uchyleniem decyzji organów obu instancji w zakresie orzekającym o rozliczeniach z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd I instancji podniósł, że art. 140 ust. 4 u.g.n. stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 maja 2012 r. stwierdził, że przepis ten odnosi się nie do obowiązku zwrotu nakładów poczynionych na zwracaną nieruchomość, ale posługuje się pojęciem zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Wykładnia tego przepisu, dokonana w ww. wyroku NSA, jest w postępowaniu przed Sądem I instancji obowiązująca. Jak zarazem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, operaty szacunkowe stanowiące podstawę zaskarżonych decyzji ani uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie zawierają argumentów, które przemawiałyby za uznaniem, że zachodzi związek pomiędzy nakładami poczynionymi działkach nr [...], a wzrostem wartości tych działek. Wobec tego stanowisko organów obu instancji uznające wartość odtworzeniową nakładów za równoważną zwiększeniu wartości nieruchomości nie znajduje odzwierciedlania w materiale dowodowym sprawy, który należy uznać za zgromadzony z naruszeniem art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że kwestionowane decyzje w zakresie odnoszącym się do rozliczeń z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości nie pozostają w zgodzie z art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n..

W wyroku z dnia 30 maja 2012 r. (I OSK 816/11) NSA wyraził także wiążącą w niniejszej sprawie wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n., w świetle której zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, zaś zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Z zaskarżonych decyzji nie wynika, by tego rodzaju ocena została przez organy dokonana.

Wreszcie, jak zauważył też Naczelny Sąd Administracyjny, gdyby nastąpił jednak wzrost wartości zwracanej części nieruchomości ustalony stosownie do powyższej wykładni art. 140 ust. 4 ustawy, to istotnym byłoby uwzględnienie w sprawie małego prawdopodobieństwa dalszego użytkowania zwracanego gruntu w sposób tożsamy ze sposobem występującym aktualnie, co w takim przypadku winno skutkować rozważeniem celowości zastosowania do wyceny nieruchomości metody dotychczas zastosowanej przez biegłego.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W myśl zaś ust. 4 art. 156 operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W niniejszej sprawie do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. w dniu 28 sierpnia 2006 r., obejmującego szacunek działek nr [...], dołączone zostało oświadczenie biegłego z dnia 24 sierpnia 2007 r., że wartość nieruchomości nie uległa istotnym zmianom i operat jest aktualny. W tym samym dniu dokonana została stosowna adnotacja biegłego na operacie. Natomiast zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana w dniu 8 września 2008 r., a zatem już po upływie 12 miesięcy od aktualizacji operatu, to jest upływie okresu domniemania aktualności operatu.

Sąd Wojewódzki dodał, że opinia biegłego podlega ocenie organu, stosownie do art. 80 k.p.a., tak jak inne dowody przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie organy nie dokonały takiej oceny operatów przyjętych za podstawę rozliczeń z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W szczególności nie zwrócono uwagi na fakt, że biegły stwierdził ogólnie,iż utwardzenie placu manewrowego zostało wykonane w latach 60 i 70, a zarazem w operacie wskazano, że na gruncie nie pozostały żadne budynki ani urządzenia z dnia wywłaszczenia, podczas gdy zawarta w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości umowa, na podstawie której nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa, została zawarta w dniu 8 grudnia 1975 r. Ponadto, dokonując szacunku nakładu w postaci chodnika asfaltowego na działce nr [...], biegły nie wskazał okresu, w którym nakładu dokonano, a wymaganie w tym zakresie ustanawia § 35 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2012 r. skargę kasacyjną wniosło Przedsiębiorstwo Komunikacji [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu:

1/ błędną wykładnię art. 137 u.g.n., polegającą na przyjęciu, że na części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...], cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, podczas gdy zrealizowano tam niezbędne elementy infrastruktury dworcowej (plac manewrowy, chodnik i szalet publiczny);

2/ naruszenie art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego rozważenia całego materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie w trakcie rozpoznania sprawy treści umowy sprzedaży z 8 grudnia 1975 r. (akt notarialny Rep. A Nr 2047/75), postanowienia Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] 1975 r. o możliwości i warunkach realizacji inwestycji, ani decyzji Naczelnika Powiatu z 29 kwietnia 1975 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, które wskazywały jednoznacznie jako cel wywłaszczenia budowę dworca PKS, a nie jedynie pawilonu dworcowego;

3/ naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez przyjęcie, że operaty szacunkowe określające wartość nakładów poczynionych na nieruchomość, w stosunku do której orzeczono zwrot, nie zawierają argumentów, które przemawiałyby za uznaniem, że nastąpił wzrost wartości działek nr [...], podczas gdy z operatów wynika wartość nakładów poczynionych na nieruchomość;

4/ art. 99 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271), poprzez przyjęcie, że ocena prawna zawarta w wyrokach NSA z dnia 22 czerwca 1995 r. (IV SA 353/94), z dnia 17 września 1997 r. (IV SA 101/96) i z dnia 11 lipca 2000 r. (I SA 1111/99) wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, pomimo że Sąd w ww. wyrokach nie wyraził w istocie żadnej oceny prawnej, bowiem nie dokonał wyjaśnienia treści przepisów prawa materialnego, czy procesowego, jak również nie wskazał sposobu ich stosowania w sprawie; poza tym wywody dokonane przez NSA w ww. wyrokach przedstawione zostały w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, a mianowicie, że działka nr [...] (przed podziałem) "pełni rolę pomocniczego placu obok placu postojowego autobusów".

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed wszystkim podkreślić należy, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej u.g.n., art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a oraz art. 99 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271) zostały sformułowane z naruszeniem art. 190 zd. drugie p.p.s.a., sprowadzając się do polemiki ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w prawomocnym wyroku z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 816/11. Odnoszą się bowiem do przesądzonej już zarówno w tym, jak i we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestii zbędności na cel wywłaszczenia działek nr [...] i co z tym idzie – konieczności orzeczenia o ich zwrocie. Merytoryczne rozpoznanie takich podstaw kasacyjnych w istocie sprowadzałoby się do oceny ich zgodności z wykładnią prawa wielokrotnie ustaloną już w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ponownie rozpoznający sprawę, działając na podstawie i w granicach prawa, a w szczególności z poszanowaniem art. 190 zd. 1 p.p.s.a., nie mógł dokonać wykładni znajdujących zastosowanie przepisów w sposób odmienny, niż to wynikało z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., a wcześniej z wyroków z dnia 15 czerwca 2010 r. (I OSK 1099/09), z dnia 22 czerwca 1995 r. (IV SA 353/94), z dnia 17 września 1997 r. (IV SA 101/96) i z dnia 11 lipca 2000 r. (I SA 1111/99). Zauważyć również należy, że w niniejszej sprawie nie miała miejsce sytuacja, w której Sąd I instancji mógłby odstąpić od powyższej zasady. Taka możliwość istaniałaby w trzech sytuacjach: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania uległ zmianie w sposób powodujący zastosowanie przez sądem I instancji innej podstawy prawnej, 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym zmianie uległ stan prawny, 3) jeżeli NSA podjął w uchwale siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu NSA odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Jako że żadna z przedstawionych sytuacji nie wystąpiła, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie był zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia jak w zaskarżonym wyroku.

Nie mógł również przynieść oczekiwanego rezultatu ostatni z zarzutów – naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. W myśl tego przepisu w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Również w tym przypadku Sąd I instancji związany był wykładnią tego przepisu zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sprowadzającą się do uznania, że brak jest podstaw do tego, by przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego.

Stosując się do takiej obowiązującej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n., Sąd I instancji przedstawił szereg wątpliwości dotyczących sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, na podstawie którego organy administracji określiły kwotowo rozliczenia stron postępowania z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Wskazując po kolei na każdą z tych wątpliwości, zgłaszanych przez strony na etapie postępowania administracyjnego i nie rozważonych przez organy obu instancji w wydanych decyzjach, Sąd I instancji nakazał organom ustosunkować się do nich, przy uwzględnieniu zaprezentowanej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. Warto podkreślić przy tym, że Sąd Wojewódzki nie przesądził, jaki będzie ostateczny wynik sprawy w zakresie rozliczeń, nakazał jedynie odniesienie się do konkretnych wątpliwości dotyczących samego operatu szacunkowego, zaznaczając przy tym, że wobec działek nr [...] operat stracił swoją aktualność i nie może stanowić dowodu w sprawie.

Tymczasem autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. uzasadnił jedynie w ten sposób, że operat mógł stanowić podstawę orzeczenia o rozliczeniach za zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, był spójny i logiczny, a nakłady poczynione na działkach nr [...] zwiększają wartość nieruchomości, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w kwocie odszkodowania podlegającej zwrotowi.

Takie uzasadnienie stawianego zarzutu pozbawia w istocie Naczelny Sąd Administracyjny możliwości ustosunkowania się do niego. Nie zawiera bowiem jakiegokolwiek odniesienia się do argumentów obszernie zamieszczonych w motywach zaskarżonego wyroku, które w sposób jasny i czytelny wskazywały na wątpliwości odnośnie do obliczenia wartości nakładów poczynionych na zwracanych działkach. Nie sposób zatem przedstawić logicznego wywodu odnośnie do stawianego zarzutu, gdy nieznane są motywy, którymi autor skargi kasacyjnej kierował się przy jego formułowaniu. Skoro nie uzasadnił on w żaden sposób, dlaczego wywody Sądu I instancji w tej kwestii są nieprawidłowe, to jego stanowisko uznane być może jedynie za polemikę z Sądem I instancji, której Naczelny Sąd Administracyjny, związany przecież zarzutami skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem, nie jest władny podejmować.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.