Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 860/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w Ł. zwolnił skarżącą D. S. ze służby na podstawie art. 105 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404).
Organ wskazał, że przyczyną zwolnienia ze służby była nieobecność skarżącej w służbie z powodu choroby trwającej od dnia 11 października 2013 r. do dnia 7 stycznia 2015 r. tj. dłużej niż rok. Ciągłość zwolnień lekarskich została przerwana dwoma dniami tj. 1 i 2 czerwca 2014 r., przypadającymi na niedzielę i poniedziałek. Zważywszy jednak na fakt, że regulamin organizacyjny Urzędu Celnego w P., w którym pełniła służbę przed zwolnieniem, przewiduje rozkład czasu służby od poniedziałku do piątku, okoliczność nieprzedłożenia na dzień 1 czerwca 2014 r. zwolnienia lekarskiego pozostaje bez wpływu na długość trwania nieobecności funkcjonariusza w służbie. W odniesieniu zaś do dnia 2 czerwca 2014 r. (poniedziałek) organ wskazał, że w tym dniu skarżąca wykonywała jedynie badania kontrolne i okresowe w Zakładzie Opieki Medycznej w Ł. oraz złożyła oświadczenie majątkowe w Izbie Celnej w Ł. W miejscu pełnienia służby tj. w Urzędzie Celnym w P. nie stawiła się w okresie od dnia 11 października 2013 r. do dnia wydania decyzji w sprawie zwolnienia ze służby, w związku z czym nie zostały jej przydzielone do realizacji żadne czynności.
Na skutek wniesionego odwołania Szef Służby Celnej, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Celnej w Ł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia ze służby jest, zgodnie z przepisem art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, nieobecność w służbie z powodu choroby trwającej dłużej niż rok. W ocenie organu przesłanka ta została spełniona. Organ odwoławczy podzielił przy tym ustalenia organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazał, że za zwolnieniem ze służby przemawiały również względy natury organizacyjnej. Przebywanie funkcjonariusza na długotrwałym zwolnieniu lekarskim dezorganizuje wykonywanie zadań służby. Długotrwałe, wielokrotne przebywanie przez skarżącą na zwolnieniach lekarskich miało wpływ na dezorganizację pracy w Referacie Przeznaczeń Celnych i Obsługi Przedsiębiorców, w którym przed zwolnieniem pełniła służbę. Sprawy przydzielone jej do załatwienia musiały przejąć inne osoby - funkcjonariusze celni, którzy mieli swoje zadania a musieli przeorganizować swoją pracę tak, by na czas, w określonym terminie, załatwić wszystkie sprawy. Organ odwoławczy wskazał także na finansowy aspekt sprawy. W okresie absencji chorobowej, kiedy funkcjonariusz nie wykonuje zadań, otrzymuje 100 % uposażenia. Tymczasem przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nakładają na dyrektora izby celnej obowiązek wydatkowania środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, przy czym przez celowość należy rozumieć wykorzystanie ich dla efektywnej realizacji zadań jednostki. Nie można natomiast za takie wydatkowanie uznać wypłacania funkcjonariuszom celnym przebywającym na długotrwałych zwolnieniach lekarskich 100% uposażenia w sytuacji, gdy nie przyczyniają się oni do realizacji zadań nałożonych na Służbę Celną.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydane w sprawie orzeczenie - art. 6, art.7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ograniczenie się organu do stwierdzenia, że z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy bez wyczerpującego wskazania przez organ administracji publicznej, na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie dotyczące uznania, że choroba skarżącej nie zakończyła się z dniem 31 maja 2014 r.
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wydane w sprawie orzeczenie - art. 11 i art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez pominięcie w treści uzasadnienia prawnego i faktycznego podniesionych w odwołaniu twierdzeń odnoszących się do zastosowania przepisów prawa pracy
- naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej i uznanie, że skarżąca nie pełniła służby z powodu choroby trwającej dłużej niż rok, podczas gdy skarżąca zakończyła leczenie w dniu 31 maja 2014 r. i w dniu 2 czerwca 2014 r. uzyskała zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań do pełnienia służby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji uznał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okres od dnia 1 do dnia 2 czerwca 2014 r., przerwał okres nieobecności skarżącej w służbie z powodu choroby.
Na wstępie swoich rozważań Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, odwołując się przy tym do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdził, iż tak jak to wynika wprost z brzemienia przepisu art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, dla prawidłowej oceny stanu faktycznego regulowanego tym przepisem istotne znaczenie ma odniesienie czasu trwania choroby (absencji chorobowej funkcjonariusza) do czasu służby. Zatem aby móc prawidłowo zastosować ten przepis (nie poruszając zagadnienia uznaniowości) należy wykazać, iż absencja funkcjonariusza w służbie trwa ponad rok. Inaczej mówiąc, przepis art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej nie może być zastosowany gdy nastąpiła przerwa w tej absencji, poprzez pełnienie przez funkcjonariusza służby. Sąd zaznaczył, iż omawiany przepis nie stanowi o czasie trwania choroby funkcjonariusza, ale przede wszystkim odnosi się do czasu jego nieobecności w służbie z tej przyczyny, trwającej dłużej niż rok.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadny jest pogląd przedstawiony przez organy Służby Celnej obu instancji, iż skarżąca nie pełniła służby w sposób nieprzerwany przez okres trwający ponad rok i przyczyną tego była jej choroba. Powyższe prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, iż ziściły się przesłanki zawarte w art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej. Dokonując oceny zasadności decyzji o zwolnieniu w trybie art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę fakt legitymowania się w dniu 2 czerwca 2014 r. przez skarżącą zaświadczeniem lekarskim wystawionym przez dr n. med. A. M. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby. W ocenie Sądu nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż sam fakt wydania takiego zaświadczenia, uniemożliwia w tym stanie faktycznym zastosowania art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, a to wprost z tej przyczyny, iż zaświadczenie to jedynie teoretycznie dopuściło skarżącą, przebywająca przedtem na długotrwałym (trwającym nieprzerwanie od dnia 11 października 2013 r.) zwolnieniu lekarskim do służby, jednakże nie spowodowało ono faktycznego przerwania okresu niepełnienia przez skarżącą służby.
Nadto za wątpliwą uznał Sąd moc zaświadczenia z dnia 2 czerwca 2014 r. o dopuszczeniu skarżącej do służby, skoro już następnego dnia - to jest 3 czerwca 2014 r. skarżąca uzyskała kolejne zwolnienie lekarskie, przedłużane aż do dnia 7 stycznia 2015 r. Sąd zwrócił uwagę na korespondencję pomiędzy Dyrektorem Izby Celnej w Ł. a Niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w sprawie rozbieżności powyższego zaświadczenia z wystawionym następnego dnia zwolnieniem lekarskim. Jak wskazuje w odpowiedzi dr n. med. A. M. w takiej sytuacji, w związku ze zwolnieniem chorobowym z dnia 3 czerwca 2014 r., orzeczenie lekarskie z badania kontrolnego przeprowadzonego w dniu 2 czerwca 2014 r. staje się bezprzedmiotowe.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie artykułu 105 pkt. 6 ustawy o Służbie Celnej polegające na uznaniu, że skarżąca nie pełniła służby z powodu choroby trwającej dłużej niż rok, podczas gdy skarżąca zakończyła leczenie w dniu 31 maja 2014 r. i w dniu 2 czerwca 2014 r. uzyskała zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań do pełnienia służby.
Wskazując na powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej. Nie podniesiono ponadto żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Konsekwencją tak sformułowanych zarzutów jest to, że w sprawie całkowicie miarodajny jest stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 pkt 6 wspomnianej ustawy (w brzmieniu i redakcji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym funkcjonariusza można było zwolnić ze służby w przypadku nieobecności w służbie z powodu choroby trwającej dłużej niż rok. Z powyższej regulacji wynika, że funkcjonariuszom celnym niepełniącym służby z powodu choroby nie zapewniono bezwzględnej trwałości stosunku służbowego. Prawodawca przyznał celnikom w tym zakresie jedynie ochronę czasową. Na podstawie wspomnianego przepisu przed upływem wyznaczonego okresu nie mogli być oni zwolnieni ze służby. Przełożeni nie mieli obowiązku w nieskończoność tolerować nieobecności celnika w służbie z powodu choroby, trwającej przez dłuższy okres czasu. Jeżeli absencja chorobowa funkcjonariusza była dłuższa niż 12 miesięcy, to dopuszczalne było rozwiązanie z nim stosunku służbowego. Po zakończeniu okresu ochronnego kwestia pozostawienia takiej osoby w służbie oraz ewentualnego terminu rozwiązania stosunku służbowego zależała już od właściwych przełożonych. Takie unormowanie w ocenie ustawodawcy w sposób dostateczny zabezpieczało dobro celnika, jednocześnie pozwalając na ochronę interesów formacji, której był on funkcjonariuszem.
Organ celny decydując się na rozwiązanie stosunku służbowego, na podstawie art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, działał w ramach tzw. uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tzn. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do oceny tego, w jaki sposób organy administracji realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). Innymi słowy, sądy administracyjne w tego typu sprawach nie mogą wkraczać w kompetencje organów celnych oraz oceniać celowość określonych zmian organizacyjnych i słuszność realizowanej polityki kadrowej. Badają jedynie, czy organy te w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, iż udokumentowana czasowa niezdolność skarżącej kasacyjnie do służby spowodowana chorobą trwała od dnia 11 października 2013 r. do dnia 7 stycznia 2015 r. Nie przedstawiła ona zwolnienia lekarskiego jedynie na dzień 1 oraz 2 czerwca 2014 r. Z faktu tego wywodzi, iż 12-miesięczny okres zaprzestania służby z powodu choroby został przerwany. Przy tym 1 czerwca 2014 r. stanowił dzień wolny od pracy (niedziela), natomiast w dniu 2 czerwca 2014 r. (poniedziałek) wykonywała badania kontrolne i okresowe w Zakładzie Opieki Medycznej w Ł. oraz złożyła oświadczenie majątkowe w Izbie Celnej w Ł. Zdaniem Sądu nie można uznać, że dni te przerwały bieg terminu, o którym była mowa w art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, gdyż w tym okresie faktycznie nie stawiła się w miejscu pełnienia służby, czyli w Urzędzie Celnym w P. Wynika to bezpośrednio z brzmienia wspomnianego przepisu. Chodzi tu bowiem o faktyczne wykonywanie służby w miejscu zatrudnienia funkcjonariusza. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy organ miał pełne podstawy do przyjęcia, że nie jest możliwe dalsze pozostawienie skarżącej kasacyjnie w służbie. Jej absencja chorobowa przekroczyła przewidziany w ustawie okres. Ponadto za rozwiązaniem z nią stosunku służbowego przemawiał interes społeczny, który z uwagi na dobro macierzystej formacji musiał zyskać przewagę nad indywidualnym interesem strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zatem uznał, że organy celne w niniejszej sprawie nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Należy w tym miejscu przychylić się również do twierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż zaświadczenie lekarskie, na podstawie którego skarżąca kasacyjnie została dopuszczona do pracy, nie spowodowało faktycznego przerwania okresu nieobecności w pełnieniu służby. Miałoby to miejsce w sytuacji, gdyby funkcjonariuszka faktycznie stawiła się w miejscu pracy i wykonywała powierzone jej obowiązki służbowe, co w niniejszym przypadku nie nastąpiło. Nadto z korespondencji znajdującej się w aktach sprawy pomiędzy Dyrektorem Izby Celnej w Ł. a Niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej, w którym skarżąca kasacyjnie wykonywała badania kontrolne wynika, iż lekarz, który wystawił orzeczenie lekarskie o jej zdolności do pracy stwierdził, że w związku ze zwolnieniem chorobowym z dnia 3 czerwca 2014 r., orzeczenie lekarskie z badania kontrolnego przeprowadzonego w dniu 2 czerwca 2014 r. staje się bezprzedmiotowe.
Podkreślenia wymaga również fakt, na co należało zwrócić uwagę skarżącej kasacyjnie, odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej twierdzeń, iż nieprzychylna atmosfera związana z powrotem do pracy nie jest przesłanką do wystawienia zwolnienia lekarskiego.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 184 p.p.s.a.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl