Uzasadnienie
I OSK 710/10
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup leków.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, działając na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił M. Z. przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na zakup leków. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca otrzymuje zasiłek stały z pomocy społecznej w kwocie 444 złotych, zamieszkuje z byłą żoną i synem, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że wnioskodawca odmówił podjęcia we własnym zakresie działań zmierzających do przyznania świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. W tej sytuacji organ I instancji stanął na stanowisku, że M. Z. odmawia współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, co świadczy o braku po jego stronie chęci jej przezwyciężenia.
O odwołaniu od powyższej decyzji M. Z. zarzucił pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej niekompetencję, opieszałość i złośliwość.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach decyzji organ odwoławczy, powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej Państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomocy tej Państwo udziela m. in. osobom i rodzinom z powodu ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności i długotrwałej lub ciężkiej choroby. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, że M. Z. domaga się zasiłku celowego na leki, odmawia natomiast złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny. Skarżący posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże nadal nie składa wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego i w ogóle nie odnosi się do tej kwestii, choć jego postawa jest przyczyną odmowy przyznania zasiłku celowego. Kolegium podzieliło pogląd, że przyznawanie zasiłku celowego na leki osobie uprawnionej do zasiłku pielęgnacyjnego, który w założeniu przeznaczony jest na potrzeby związane ze stanem zdrowia (leki, środki opatrunkowe) jest sprzeczne z celem ustawy, wyrażonym w art. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Kolegium podkreśliło, że sytuacja materialna beneficjenta nie jest jedynym kryterium decydującym o udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej. Istotne jest także współdziałanie ze świadczeniobiorcą, aktywizacja i usamodzielnienie osoby objętej pomocą, co pozwala przeciwdziałać przekształceniu się pomocy społecznej w system prostego rozdawnictwa świadczeń. W ocenie Kolegium wiąże się to z aktywną współpracą M. Z. z pracownikami Ośrodka, przede wszystkim w zakresie działań zmierzających do poprawy jego sytuacji poprzez wykorzystanie przez niego wszystkich przysługujących mu uprawnień i możliwości. Tymczasem odwołujący się odmówił złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, mimo że kwota tego zasiłku pozwoliłaby na zaspokojenie wydatków na leki w całości lub w znacznej części. Kolegium podkreśliło, że odmowa współpracy może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia na mocy art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Z. podniósł zarzut naruszenia art. 16 ust. 2, art. 100 pkt 1, art. 7 pkt 1, 5, 6, art. 8 pkt 1 ust. 1 i art. 8 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawia mu przyznania środków na leki, a tym samym odmawia mu prawa do życia. Powoływanie się przez organ II instancji na brak współdziałania z Ośrodkiem Pomocy Społecznej i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest absolutnie chybione, ponieważ jego teczka w tutejszym Ośrodku jest jedną z najgrubszych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Sąd wyjaśnił, że fakt przyznania, jak i wysokość przyznanego świadczenia zależą od tzw. uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozważyć w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. Ośrodki pomocy społecznej dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Ponadto zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej.
Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, które przesądziły, że zasiłek celowy na zakup leków nie mógł być skarżącemu przyznany. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności, wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdzie postanowiono, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organy pomocy społecznej są zobowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w ocenie Sądu, jest niczym nieumotywowana odmowa wystąpienia o przysługujące świadczeniobiorcy świadczenia pieniężne związane z niepełnosprawnością. Już w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] września 2008 r. skarżący został poinformowany, że ze względu na orzeczoną niepełnosprawność przysługuje mu prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. Takie samo pouczenie znajduje się w aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] października 2008 r. Natomiast z treści aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika, że skarżący został pouczony, że "jeśli nie złoży dokumentów w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, to żadna dodatkowa pomoc z Ośrodka Pomocy Społecznej nie będzie planowana, ponieważ nie wykorzystuje własnych uprawnień". Z treści sporządzonej w dniu [...] lutego 2009 r. przez pracownika socjalnego "notatki służbowej" wynika, że w tym dniu skarżący ponownie został poinformowany o konsekwencjach odmowy złożenia wniosku o przyznanie przysługującego mu świadczenia i po raz kolejny odmówił złożenia wniosku. Początkowo skarżący tłumaczył odmowę brakiem zagubionego dowodu osobistego, który właśnie ponownie wyrabia. Obecnie skarżący niczym nie tłumaczy swojej odmowy, twierdząc, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie nakładają na niego takiego obowiązku. Jeżeli jednak skarżący, nie podając żadnych wyjaśnień ani powodów (bo za takie nie można już obecnie uznać w opinii Sądu wyjaśnień, że skarżący od 2 lat wyrabia zagubiony dowód osobisty), świadomie rezygnuje z tej formy pomocy, która mu ustawowo przysługuje, w zamian chcąc ją rekompensować w wybranej przez siebie formie pomocy społecznej w postaci comiesięcznych zasiłków celowych na leki, to takie postępowanie skarżącego nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Osoba korzystająca z pomocy społecznej ma bowiem obowiązek wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień do przezwyciężenia trudności, w których się znalazła. Ponadto osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych w postaci świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Bierna i roszczeniowa postawa takiej osoby może być powodem odmowy przyznania świadczeń pieniężnych ze względu na fakt, że ustawa o pomocy społecznej nie dopuszcza możliwości wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mając możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, to jest poprzez błędne przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił, iż skarżący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, gdy tymczasem z akt sprawy nie wynika, że organ podjął się wyjaśnienia przyczyn braku współdziałania, a przyczyny takie mogły wynikać ze stanu zdrowia skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zaskarżony wyrok jest dotknięty wadą merytoryczną. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na to, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej – poza udowodnieniem tego faktu – winien być także wyjaśniony poprzez ujawnienie ewentualnych przyczyn takiego zachowania wynikających np. ze stanu zdrowia osoby skarżącej. Inaczej jest, kiedy skarżący nie współdziała z pracownikiem z racji swojej postawy życiowej, inaczej, kiedy to niewspółdziałanie jest wynikiem problemów zdrowotnych. W rozpoznawanej sprawie wątpliwość ta nie została usunięta, a gdyby Sąd dokonał prawidłowej wykładni obszaru pojęciowego "współdziałania z pracownikiem socjalnym" to w analizie tej dostrzegłby wspomnianą przesłankę zdrowotną. Co prawda przesłanka ta nie wynika z przepisów prawa, ale w rozpoznawanej sprawie winna być potraktowana jako oczywista.
Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zaskarżył wyrok "w całości – w części, to jest w zakresie punktu 1", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię. W jego ocenie błędna wykładnia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej polega na przyjęciu, że organ prawidłowo ustalił, iż skarżący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.
Odnosząc się tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony.
W pierwszej kolejności wypada zwrócić uwagę, iż pod pojęciem błędnej wykładni rozumieć należy niepoprawne odczytanie przez sąd treści przepisu. Zgłaszając zarzut błędnej wykładni przepisu prawa, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest do wskazania, jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej błędna wykładnia przepisu sprowadza się do błędnego ustalenia znaczenia pojęcia "braku współdziałania", o którym mowa w treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego przesłanka "braku współdziałania", która skutkuje odmową przyznania świadczenia z pomocy społecznej, nie występuje w sytuacjach, w których brak współdziałania jest wynikiem sytuacji zdrowotnej ubiegającego się o pomoc społeczną.
Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Analiza przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej daje podstawy do stwierdzenia, że dokonując jego wykładni w skardze kasacyjnej, skarżący wprowadził zróżnicowanie skutków braku współdziałania w zależności od przyczyn, jakie legły u jego podstaw, co nie znajduje wprost odzwierciedlenia w treści przepisów. Nie mniej jednak należy zgodzić się ze stanowiskiem, że stan zdrowia podopiecznego może uniemożliwić podejmowanie czynności pozwalających mu na wyjście z trudnej sytuacji życiowej. Sytuacja taka jednak nie występuje w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy a podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut braku dokonania takich ustaleń nie może wywoływać skutków prawnych.
Nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych nie może bowiem być zwalczane poprzez formułowanie zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skuteczne zakwestionowanie ustaleń faktycznych możliwe jest jedynie poprzez zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a więc w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Abstrahując od powyższego wyjaśnienia wymaga, że uzasadnienie zarzutu nieustalenia sytuacji zdrowotnej skarżącego, która miałaby leżeć u podstaw braku współpracy nie powinno sprowadzać się do wskazania przez autora skargi kasacyjnej czysto teoretycznej możliwości wystąpienia przeszkody natury zdrowotnej. Od strony powołującej się na stan zdrowia należałoby oczekiwać wskazania konkretnej przyczyny uniemożliwiającej podjęcie współdziałania, tak aby możliwa była ewentualna ocena jej wpływu na zdolność reprezentowania własnych interesów przez stronę. Natomiast na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy warto również podkreślić, że stan zdrowia skarżącego nie przeszkadza mu w aktywnym występowaniu o różne formy pomocy społecznej na przestrzeni ostatnich lat. Nie przekonuje zatem argument skargi kasacyjnej, że sytuacja zdrowotna może stać na przeszkodzie współpracy z pracownikiem socjalnym czy wystąpieniu o zasiłek pielęgnacyjny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.