Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1322/05 uwzględniając skargę K. P. uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej i poprzedzające je postanowienie z dnia 26 stycznia 2005 r., odmawiające wydania zaświadczenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan faktyczny, wynikający z akt postępowania.
Na wniosek K. P. złożony do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zw. dalej w skrócie IPN) w dniu [...] wydano mu zaświadczenie nr [...] stwierdzające, że nie jest on pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. Nr 155, poz. 1060 ze zm.) zw. dalej ustawą o IPN. Nie zgadzając się z treścią zaświadczenia K. P. zwrócił się z żądaniem wydania zaświadczenia potwierdzającego status pokrzywdzonego.
Postanowieniem nr [...] z [...] wydanym z upoważnienia Prezesa IPN przez Naczelnika Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w Warszawie odmówiono K. P. wydania zaświadczenia o żądanej treści, powołując się na art. 6 ustawy o IPN i art. 219 k.p.a., gdyż w zasobach archiwalnych IPN nie odnaleziono dokumentów wskazujących na to, że K. P. jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy o IPN.
Pismem z 12 lutego 2005 r. K. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż zarówno zaświadczenie z [...] jak i zaświadczenie nr [...] z [...] fałszuje stan faktyczny, w związku z czym zwraca się o wgląd do dokumentów, na podstawie których "to fałszywe zaświadczenie wydano". Zdaniem skarżącego, przyznanie mu statusu pokrzywdzonego uzasadnia fakt zatrzymania go przez służby graniczne 28 lutego 1975 r. na terenie Węgierskiej Republiki Ludowej, pobyt w zakładzie karnym, wielokrotna odmowa wydania mu paszportu, utrata pracy oraz relegowanie ze studiów na Politechnice Warszawskiej.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Prezes IPN na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 30 ust. 2 i art. 6 ustawy o IPN utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...].
W uzasadnieniu stwierdził, że w posiadanych zasobach archiwalnych odnaleziono dokumenty, które potwierdzają, że organy państwowe zbierały informacje na temat wnioskodawcy, jednakże było to związane jedynie z faktem popełnienia przez niego przestępstwa, a nie próbą inwigilacji. K. P. został skazany wyrokiem Sądu z dnia 12 marca 1976 r. na rok pozbawienia wolności w związku z nielegalnym przekroczeniem granicy polsko-czechosłowackiej we wrześniu 1975 r. Ponadto organ wskazał, że P. został zatrzymany, a następnie deportowany do kraju z terytorium Węgierskiej Republiki Ludowej w związku z przemytem, którego dopuścił się w lutym 1975 r. przekraczając granicę węgiersko-austriacką. Z kolei relegowanie P. ze studiów było konsekwencją decyzji dziekana o skreśleniu skarżącego z listy studentów z powodu niezgłoszenia się na studia po skończonym urlopie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podważając legalność zaskarżonego postanowienia K. P. zarzucił, iż wbrew art. 30 ustawy o IPN nie został poinformowany o posiadanych przez Instytut dokumentach dotyczących jego osoby. Ponadto, zdaniem skarżącego, kwerenda w zasobach Instytutu przeprowadzona została nienależycie, nie znaleziono bowiem wielu dokumentów, m.in. dokumentów stwierdzających na czyje polecenie i z jakiej przyczyny skarżący był zatrzymany w dniu 28 lutego 1975 r. przez władze WRL i następnie w marcu 1975 r. porwany na terytorium PRL.
W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, jak również procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozstrzygając wniosek skarżącego, który ubiegał się o status osoby pokrzywdzonej organ zastosował tryb uproszczony i wydał na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. zaświadczenie.
Postępowanie, które toczy się z wniosku osoby, która wystąpiła o stwierdzenie statusu osoby pokrzywdzonej w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN, nie może być zakończone zaświadczeniem. Należy zauważyć, iż zaświadczenie potwierdza fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przepis art. 6 ustawy o IPN zawiera definicję ustawową pokrzywdzonego stanowiąc, że jest nim osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. O przyznaniu statusu pokrzywdzonego decyduje okoliczność, czy o osobie ubiegającej się o przyznanie takiego statusu zbierane były przez organy bezpieczeństwa państwa informacje. Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że wobec osoby, która występuje o przyznanie statusu pokrzywdzonego, organy bezpieczeństwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny.
Ustalenia tej przesłanki nie można ograniczyć do materiałów archiwalnych Instytutu. Ustawa o IPN nie zawiera bowiem normy prawnej, na podstawie której można byłoby przyjąć, że o przyznaniu statusu pokrzywdzonego decyduje istnienie określonych materiałów znajdujących się wyłącznie w zasobach IPN.
Zdaniem Sądu wprowadzenie ograniczeń dowodowych można wprowadzić tylko ze szczególnych przepisów prawa, które stanowią o odstępstwie od reguł ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Takich ograniczeń nie wprowadza art. 43 ustawy o IPN, zgodnie z którym postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wystąpienie przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej wymaga ustalenia, co oznacza, iż odpowiada wszystkim elementom rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
W tym stanie rzeczy nieuprawnione jest – w ocenie Sądu – twierdzenie organu co do tego, że przyznanie statusu pokrzywdzonego winno odbywać się w trybie przepisów dotyczących postępowania uproszczonego, tj. działu VII k.p.a. i że organ w omawianym zakresie winien rozstrzygnąć sprawę w formie zaświadczenia określonej treści. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił pogląd reprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r. (OSK 1185/04, niepubl.), zgodnie z którym zastosowanie uproszczonej procedury do rozpoznania sprawy godzi w konstytucyjne zasady i przyjęte standardy w prawie europejskim, jak podstawowe prawo do obrony i do wysłuchania. Art. 6 ustawy stanowi normę materialnoprawną, wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, nie daje zaś podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.), ale jest władczym orzeczeniem o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej.
W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy nie można uznać, iż odmowa wydania skarżącemu żądanego przez niego zaświadczenia, iż był on pokrzywdzonym jest równoznaczna w skutkach z wydaniem przez organ decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania statusu pokrzywdzonego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem w postępowaniu w przedmiocie wydawania zaświadczeń, które to postępowanie, jak już wskazano wcześniej miało inny przedmiot aniżeli postępowanie w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie ze swoją istotą wynikającą z art. 217 § 2 k.p.a., ogranicza się bowiem wyłącznie do badania literalnych zapisów archiwalnych IPN, bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do rzeczywistego spełnienia się przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 6 ustawy o IPN.
Sąd zwrócił nadto uwagę na konieczność uwzględnienia przez organ wskazań wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005 r. sygn. akt K. 31/04, w którym Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją m.in. art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o IPN w zakresie, w jakim przepisy te pozbawiają osoby zainteresowane inne niż pokrzywdzony prawa do uzyskania informacji o posiadanych i dostępnych dotyczących ich dokumentów, a także o sposobie uzyskania w nie wglądu oraz art. 33 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 i 3, 36 i 43 ustawy w zakresie, w jakim pozbawiają osoby zainteresowane inne niż pokrzywdzony prawa załączania do zbioru dotyczących ich dokumentów, własnych uzupełnień, sprostowań, uaktualnień, wyjaśnień oraz dokumentów i ich kopii.
Uchylenie obu postanowień Sąd oparł o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes IPN, reprezentowany przez radcę prawnego W. M., zaskarżając wyrok w całości skargę oparł na obu podstawach z art. 174 ustawy P.p.s.a. i zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o IPN, polegającą na przyjęciu, że przepisy te, jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej,
- 2) prawa procesowego przez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a., pomimo że przy wydaniu postanowień Prezesa IPN nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co winno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 powołanej ustawy.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważa się twierdzenie, że normy prawa materialnego zawarte w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN wymagają konkretyzacji. Normy te stanowią ustawową definicję pokrzywdzonego. Przyjęcie tego prowadzi do konkluzji, że organ nie może w tym zakresie prowadzić postępowania administracyjnego, zmierzającego do władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia, czy osoba jest pokrzywdzoną w rozumieniu wskazanego przepisu, czy też nie. Przepisy ustawy o IPN nie przewidują wydania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego. Tym samym za nieaktualną w demokratycznym państwie prawa należy uznać zasadę domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Konkretyzacja prawa może być bowiem dokonana również przez czynność materialno-techniczną (zaświadczenie), poddaną kontroli sądu administracyjnego. Można zatem w tych sprawach prowadzić postępowanie przewidziane w dziele VII k.p.a.
Skarżący neguje pogląd, że art. 6 stanowi samodzielną podstawę orzekania o statusie pokrzywdzonego, powołując się na analogię, że nie jest dopuszczalne samodzielne ustalanie, czy dana osoba jest stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie takie mogło natomiast nastąpić, w stanie obowiązującym w dniu wydania postanowień w sytuacji, gdyby dana osoba wystąpiła a organ odmówił osobie udzielenia informacji o posiadanych i dostępnych dot. tej osoby dokumentach uznając, że nie jest pokrzywdzonym.
Zdaniem skarżącego istotą każdej decyzji administracyjnej jest przyznanie prawa lub orzeczenie o obowiązku. Na gruncie ustawy o IPN sprowadzało się do uzyskania przez osoby prawa wglądu do dotyczących je dokumentów, znajdujących się w zasobach archiwalnych IPN.
Po wyroku TK prawo to uzyskał każdy, niezależnie od posiadanego statusu. Oznacza to, że wydanie decyzji o uznaniu za pokrzywdzonego jest w chwili obecnej bezprzedmiotowe. Skutkiem tej decyzji nie będzie bowiem przyznanie żadnego prawa, które osoba mogłaby wykonywać. Przyjęcie poglądu, że normy zawarte w art. 6 ustawy wymagają konkretyzacji w drodze decyzji prowadzi do sytuacji, że IPN stanie się organem lustracyjnym, a żaden przepis prawa takich uprawnień nie przyznaje mu. Spowoduje to wyjście poza zakres spraw określonych w art. 1 ustawy. Wykonanie wyroku doprowadzi więc do naruszenia fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, że kompetencji nie można domniemywać.
Skarżący opowiada się za załatwianiem tych spraw w trybie przepisów działu VII k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania, zaś wystawienie zaświadczenia może być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynika z żądania osoby, jak i możliwości jego spełnienia przez organ (art. 218 § 2 k.p.a.). Uproszczony charakter tego postępowania sprawia, że nie można w nim stosować zasady wynikającej z art. 75 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się będzie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych dokumentów, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (tak NSA w wyroku z 25 października 2000 r. V SA 760/00).
W ramach tego postępowania respektowane są w pełni prawa strony. Postępowanie wyjaśniające ograniczone jest wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN, gdyż rola Instytutu ograniczona jest w świetle art. 1 pkt 7 ustawy do ewidencjonowania, gromadzenia, udostępniania, zarządzania i korzystania z dokumentów.
Organ powołując się na uzasadnienie wyroku TK z 26 października 2005 r. wywodzi, że wynika z niego tylko to, że odmowa przyznania statusu pokrzywdzonego wymaga zajęcia przez IPN stanowiska merytorycznego w takiej formie, która jednoznacznie przesądzałaby o możliwości złożenia odwołania do sądu administracyjnego.
Możliwość taką zapewnia postępowanie prowadzone w sprawie wydania zaświadczenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy P.p.s.a. Ponadto, gdyby nawet przyjąć, iż doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a.) to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, jak również istotnego wpływu na wynik sprawy.
Określenie statusu pokrzywdzonego opiera się na przesłankach pozytywnych (ust.
- 1) i negatywnych (ust.
- 3) art. 6.
Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że organy bezpieczeństwa państwa zbierały o osobie informacje na podstawie celowo gromadzonych danych. Ta przesłanka ma więc podstawowe znaczenie dla uznania osoby za pokrzywdzoną. Stwierdzenie, że dane nie były gromadzone prowadzi do bezprzedmiotowości ustalenia, czy zachodzą przesłanki negatywne, uniemożliwiające uznanie za pokrzywdzonego.
Przesłanką negatywną jest stwierdzenie na podstawie posiadanych dokumentów, że osoba była funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów. Nawet przy kwestionowanym przez stronę uznaniu, że doszło do naruszenia prawa materialnego brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Skutkami naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania (konkretyzacji normy oraz wydania zaświadczenia zamiast decyzji), nie będzie bowiem inna konstatacja niż ta, że strona przeciwna nie może być uznana za pokrzywdzoną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN. Przepis ten określa, iż pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy jest osoba, o której orany bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym, w sposób tajny.
Przepis ten w ust. 2 wymienia osoby, którym przysługują uprawnienia w razie śmierci pokrzywdzonego, zaś w art. 3 przesłanki negatywne przyznania statusu pokrzywdzonego. W myśl art. 6 ust. 3 pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Przepis art. 6 jest normą prawa materialnego, wyznaczającą treść działania organu. Nie określa on natomiast wprost formy działania organu, co w takim przypadku musi nastąpić w drodze wykładni.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną Prezesa IPN podziela pogląd, przyjęty także przez Sąd I instancji, wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1185/04, iż konkretyzacja normy prawa materialnego jaką jest art. 6 ustawy o IPN wymaga formy decyzji administracyjnej. Zatem w tego rodzaju sprawach ustalenie zarówno przesłanek pozytywnych jak i negatywnych następuje w drodze decyzji, przy wydaniu której nie można ograniczać się tylko do materiałów archiwalnych.
Z przepisu art. 6 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji wypływają dalsze prawa podmiotowe strony a mianowicie: prawo do udzielania informacji (art. 30 ust. 1 i art. 31 ust.
- 1) oraz prawo do załączania własnych uzupełnień, sprostowań, uaktualnień, wyjaśnień oraz dokumentów i ich kopii (art. 33 ust. 1).
Przeciwko przyjęciu, iż do załatwienia tego rodzaju spraw możliwe jest zastosowanie przepisów działu VII k.pa. i załatwienie sprawy w drodze wydania zaświadczenia przemawia treść art. 43 ustawy o IPN. W myśl tego przepisu postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. To odesłanie wprost do k.p.a. w przypadku ustalania statusu pokrzywdzonego potwierdza administracyjnoprawny charakter tego postępowania prowadzonego z zastosowaniem zasad i procedury administracyjnej, kończącego się wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.
Jeżeli zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o IPN każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci Narodowej to wniosek strony w myśl art. 61 § 3 k.p.a. wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne, w którym zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie wszelkich dowodów, udzielanie stronom niezbędnych informacji, zwłaszcza że obowiązek taki wynika również z art. 30 ust. 1 ustawy.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż nie można uznać, że wydanie skarżącemu zaświadczenia jest równoznaczne z wydaniem decyzji odmawiającej przyznania statusu pokrzywdzonego. To pierwsze postępowanie mające charakter uproszczonego ogranicza się wyłącznie do danych zawartych w zasobach archiwalnych Instytutu, podczas gdy wydanie decyzji wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego z umożliwieniem stronie załączania własnych uzupełnień, sprostowań i składania wyjaśnień.
Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa materialnego a także wiążący się z nim zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a. nie może być uznany za trafny.
W niniejszej sprawie nie można także przyjąć, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Wprawdzie w wyniku nowelizacji ustawy o IPN ustawą z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz o treści tych dokumentów (Dz.U. Nr 218, poz. 1592 ze zm.) zniesiony został status pokrzywdzonego, jednakże w myśl art. 63 ust. 2 tej ustawy wnioski i pytania złożone na podstawie art. 30 ustawy o IPN w brzmieniu dotychczasowym niezrealizowane do dnia wejścia w życie ustawy traktuje się jako wniosek, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o IPN w brzmieniu wprowadzonym nowelą.
Oznacza to, iż ocena zaskarżonego postanowienia dokonana przez Sąd I instancji według ustawy w dotychczasowym brzmieniu była zgodna z prawem, zaś nowelizacja ustawy nie stwarza konieczności umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, z uwagi na omówiony wcześniej przepis intertemporalny, nakazujący prowadzenie postępowania z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej w art. 30 ust. 1 ustawy o IPN.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. oraz na podstawie art. 250 powołanej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) uznając zasądzoną kwotę jako odpowiadającą udziałowi pełnomocnika w sprawie.