Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], Nr [...].
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym.
W dniu 6 stycznia 2003 r. skarżący otrzymał z Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej decyzję z dnia [...], Nr [...] - wypowiedzenie stosunku służbowego z powodu zmniejszenia się stanu etatowego jednostki i braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe.
Skarżący wnioskiem z dnia 21 lutego 2006 r. sprecyzowanym następnie pismem z 27 kwietnia 2006r zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o uchylenie w trybie art. 155 kpa decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON Nr [...] z dnia [...] o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Podniósł, że przedmiotową decyzję doręczono mu na wiele miesięcy przed planowanym przeformowaniem jednostki wojskowej, w której zainteresowany pełnił zawodową służbę wojskową. Pozbawiono go zatem możliwości pełnienia służby poprzez zwolnienie z powodu likwidacji stanowiska, w sytuacji gdy w rzeczywistości ono istniało.
Decyzją z dnia [...] na podst.art.155 kpa Minister Obrony Narodowej odmówił uchylenia decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...].
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 155 kpa stanowi podstawę, w przypadku, gdy spełnione zostaną wymienione w nim przesłanki, do uchylenia lub zmiany decyzji wówczas, gdy dotknięta jest ona wadami niekwalifikowanymi, a zatem takimi, które nie dają podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie zmierza bowiem do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony. Na podstawie art. 155 kpa mogą być zmienione lub uchylone zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony (wyrok NSA z dnia18 lutego 2000 r., sygn. akt: V SA 1346/99 niepubl.)
Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo stwierdził, że za uchyleniem, zmianą decyzji nie przemawiał ani słuszny interes strony ani też interes społeczny. Słusznego interesu strony nie można bowiem upatrywać w powołanym przez skarżącego fakcie doręczenia mu wypowiedzenia stosunku zawodowej służby wojskowej przed datą faktycznego zakończenia procesu restrukturyzacji jednostki wojskowej tj przed 1 listopada 2003r., co w jego ocenie nie pozwoliło mu na pełnienie służby do czasu zakończenia tego procesu. W istocie nie było przeszkód do pełnienia służby, aż do zakończenia faktycznego okresu przekształceń. Okres wypowiedzenia skrócono na wniosek skarżącego.
Sąd I instancji zgadzając się z organem, iż w niniejszej sprawie za uchyleniem, zmianą nie przemawia interes społeczny wywiódł za Ministrem Obrony Narodowej, że wydanie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr PF-309/Org/P1 z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień podyktowane było koniecznością radykalnego zmniejszenia liczebności armii, w szczególności zaś administracji wojskowej. Powyższe było konsekwencją obowiązku realizacji ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006 (Dz. U. Nr 76, poz. 804 ze zm.).
Za niezasadny sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.). Przepis ten nie miał bowiem zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Ministrem Obrony Narodowej na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania powołane przez skarżącego zasady współżycia społecznego, nie mogą one bowiem stanowić podstawy decyzji administracyjnej, nie mogą modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2003 r., sygn. akt: IV SA 1360/01 nie publ., wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1984 r. nie publ.). Zastosowania w sprawie nie znajdują również powołane przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).
Sąd I instancji podkreślił również, że nie odpowiada prawdzie twierdzenie skarżącego, że nie został pouczony o prawie złożenia odwołania od decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Decyzja Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] zawiera bowiem pouczenie w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając zaskarżanemu orzeczeniu:
- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Minister Obrony Narodowej zasadnie utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] Nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] na podstawie art. 155 kpa nie naruszył postępowania administracyjnego podczas gdy wnioskiem do Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lutego 2006 r. sprecyzowanym następnie 27 kwietnia 2006 r. skarżący w istocie żądał przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego, ale opartego na zarzucie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych,
- art. 151 p.p.s.a. - oddalając skargę mimo, że istniały podstawy do jej uwzględnienia wobec naruszenia przez Ministra Obrony Narodowej przepisów postępowania: art. 7,8,9,11,107 § 3, 156 § 1 pkt 2 kpa.
- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie art. 78 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez przyjęcie, że podstawą prawną wypowiedzenia stosunku służbowego jest zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej podczas, gdy w dacie wypowiedzenia stan etatowy nie uległ zmianie przy braku wykazania przez organ skutków działań zmierzających do usytuowania skarżącego się w dalszej służbie wojskowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada tym wymogom, jednakże podniesione w niej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego uznać należy, iż nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Nie doszło bowiem do naruszenia przed Sądem I instancji ani wskazanego przepisu art. 134§1 p.p.s.a. ani też art. 151 tejże ustawy. W istocie bowiem Sąd I instancji rozstrzygnął w granicach danej sprawy. Słusznie też przyjął, iż postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z regułami procesowymi zawartymi w art. 7, 8, 9, 11kpa.
Przedmiotem rozpoznania były okoliczności istotne w sprawie prowadzonej przez organy w trybie art.155 kpa. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zmierzać do weryfikacji ustaleń poczynionych przez organ przy wydawaniu decyzji z [...] w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego.
Zakwalifikowanie wniosku skarżącego z dnia 21 lutego jako wniosku o uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa odpowiadało treści rzeczywistego żądania strony. Skarżący wzywany o jego sprecyzowanie wyraźnie wskazał na art. 155 kpa i występujące w nim przesłanki.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż skarżący nie został tym rozstrzygnięciem pozbawiony możliwości wnoszenia o stwierdzenie nieważności decyzji na skutek zarzucanej przez niego wady rażącego naruszenia prawa.
Za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997r. Nr 10 poz. 55 ze zm.).
Na wstępie zauważyć należy co umknęło uwadze skarżącego, że Sąd I instancji w kontrolowanym postępowaniu nie orzekał co do istoty sprawy, lecz jedynie kontrolował legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu nadzwyczajnym.
Przepis art. 155 kpa stwarza możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, w każdym czasie, za zgodą strony, o ile przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają.
Przyjąć należy zatem, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 kpa jest wyłącznie stwierdzenie przesłanek wymienionych w tym przepisie.
Tylko wówczas gdy organ ustali istnienie tych przesłanek może wówczas uchylić i zmienić dotychczasową decyzję ostateczną.
Stwierdzenie istnienia przesłanek określonych w art. 155 kpa nie prowadzi w istocie do dalszego etapu postępowania jakim jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, zobowiązuje zaś organ do wydania decyzji o treści określonej w tym przepisie.
Z powyższego wynika zatem, że postępowanie prowadzone w trybie wymienionego przepisu nie można traktować jako kolejnej instancji.
Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej.
Tymczasem skarżący zarzucając naruszenie wskazanego art.78 ust.2 pkt.2 w istocie dążył do podważenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji z [...].
W skardze kasacyjnej wskazał bowiem, iż sprzecznym z art. 78 ust2 pkt2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych było przyjęcie, że podstawą prawną wypowiedzenia stosunku służbowego było zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej podczas gdy w dacie wypowiedzenia stan etatowy nie uległ zmianie, przy jednoczesnym braku wykazania przez organ skutków działań zmierzających do usytuowania skarżącego w dalszej służbie wojskowej.
Jak wywiedziono wyżej odmienna ocena prawidłowości zastosowania przepisów przy wydawaniu decyzji nie mogła stanowić przesłanki z art. 155 kpa do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Rozpoznając sprawę w tym trybie nie dokonuje się bowiem kontroli legalności decyzji, której dotyczy żądanie oparte na tej normie kodeksowej.
Rację miał zatem Sąd I instancji przyjmując za Ministrem Obrony Narodowej, iż za uchyleniem decyzji nie przemawiał słuszny interes strony, czy interes społeczny skoro skarżący upatrywał go wyłącznie we wskazywanym naruszeniu art. 78ust.2pkt.2ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Z. P. uzasadniając żądanie nie wskazał innych okoliczności, które miałyby wyczerpywać przesłanki zastosowania art.155 kpa.
Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano stanowisko w świetle którego żołnierzowi zawodowemu można wypowiedzieć stosunek służbowy na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, również w trakcie zmniejszania stanu etatowego jednostki wojskowej, a nie tylko po zakończeniu tego procesu (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 2673/00, Lex Nr 77681; wyrok NSA z dnia 10 września 2001 r., sygn. akt II SA 1530/01, Lex Nr 140906; wyrok NSA z 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1061/06 niepubl.; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 443/07 niepubl.; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt: I OSK 286/07, niepubl.).
Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że podstawa do wypowiedzenia stosunku służbowego żołnierza zawodowego powstaje dopiero z datą faktycznego zakończenia procesu zmniejszania stanu etatowego jednostki wojskowej, w której oficer pełnił służbę.
Powszechnie znany jest fakt znacznego zmniejszenia stanu osobowego w Siłach Zbrojnych. Ustawa z dnia 25 maja 2001r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006r. (Dz. Nr 76, poz. 804 z póżn. zm.) w art. 3 nałożyła obowiązek zredukowania do końca 2003r. liczebności Sił Zbrojnych do 150000 stanowisk etatowych żołnierzy zawodowych. Rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 26 lipca 2002r. w sprawie zmian organizacyjno etatowych w Komendach Uzupełnień był jedynie tego konsekwencją.
W tej sytuacji za wiarygodne uznać należy twierdzenia organów wojskowych co do braku możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe (identycznie NSA w wyroku z dnia 22.01.2008r. sygn. Akt IOSK286/07).
Podkreślić w tym miejscu należy także, iż Sąd nie jest władny kwestionować zasadności zmian strukturalnych i organizacyjnych w Siłach Zbrojnych pod względem celowości i prowadzonej przez Ministerstwo Obrony Narodowej polityki kadrowej.
Uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.