Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r. I SA 2414/03 oddalił skargę Państwowego Przedsiębiorstwa Użyteczności Publicznej P. – Dyrekcji Okręgu P. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. z dnia 21 kwietnia 1951 r. o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Okręgu P. w W. nieruchomości Skarbu Państwa położonej przy ul. [...] w Ś., zabudowanej piętrowym domem obejmującym pomieszczenia biurowe i mieszkalne wraz z ogrodem o powierzchni 287 m2.
Decyzję, której nieważność stwierdzono wydano na podstawie uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska na cele publiczne (MP Nr A-106, poz. 1337), i sąd podzielił stanowisko Wojewody [...], że została wydana bez podstawy prawnej – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. – gdyż uchwałę Prezydium Rządu podjęto bez upoważnienia ustawowego; miała więc samoistny charakter i nie była aktem prawnym powszechnie obowiązującym.
Sąd podzielił również stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który wskazywał ponadto, że decyzja z 1951 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów określających zasady i tryb przekazywania nieruchomości w zarząd i użytkowanie, tj. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.) i rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. o przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), w świetle którego przekazanie następowało w formie protokółu zdawczo-odbiorczego albo w drodze stosownej umowy (§ 3 powołanego rozporządzenia).
Wnosząc skargę kasacyjną PPUP P. – Dyrekcja Okręgu P. w W. jako jej podstawy przytoczyła:
- 1. "obrazę prawa materialnego, a to:
- a) przez błędną wykładnię art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197), polegającą na przyjęciu, iż przekazywanie właściwym wykonawcom narodowych planów gospodarczych na własność bądź w zarząd i użytkowanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź innych osób prawnych lub fizycznych odnosi się także do przypadków, gdy nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa ma być przekazywana tej jednostce organizacyjnej, która włada faktycznie nieruchomością, a nadto, iż powyżej wskazane przepisy stanowić mogły jedyną podstawę do przekazywania nieruchomości w zarząd bądź użytkowanie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a to:
- a) art. 134 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na pominięciu w toku rozpoznania sprawy charakteru zarządu nieruchomościami państwowymi znajdującymi się w posiadaniu państwowych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstwa państwowego "P." oraz zmian w zakresie zarządu nieruchomościami państwowymi na ziemiach tzw. Odzyskanych w latach 1949-1951 w związku ze zmianami w ustroju administracyjnym tych ziem i ograniczeniu przez sąd I instancji do rozpoznania jedynie przepisów prawnych, na których została oparta zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] – które to okoliczności objęte były zarzutami i uzasadnieniem skargi."
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie mógł stanowić podstawy prawnej przekazania nieruchomości objętej decyzją z 1951 r., gdyż – jak wynika z art. 3 ust. 1 – przekazaniu podlegały nieruchomości nie będące w dyspozycji wykonawców planów, P. zaś użytkowała nieruchomość, której dotyczyła decyzja.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że – analizując stan prawny dotyczący organizacji administracji publicznej i zarządu mieniem państwowym na obszarze Ziem Odzyskanych w latach 1949-1951 – podstawą prawną decyzji z 1951 r. "mogły być przepisy art. 12 ust. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), natomiast sama uchwała z dnia 27 września 1950 r. w sprawie w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego... stanowić mogła jedynie polecenie (siłą rzeczy stanowiące zgodę) w zakresie kierownictwa wewnętrznego i zarządu mieniem państwowym", przy czym "jest to w rzeczy samej pewnego rodzaju przypuszczenie (jakkolwiek w ocenie skarżącego zasadne i racjonalne), nie mniej ta kwestia winna być dogłębnie wyjaśniona w toku postępowania".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono wreszcie, że zarówno organy nadzoru, jak i sąd, konsekwentnie i wąsko trzymały się powołanej w decyzji z 1951 r. podstawy prawnej nie dokonując pełnej oceny obowiązującego wówczas stanu prawnego; doszło więc do naruszenia określonej w art. 134 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady wszechstronnego rozpoznania sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący zarzuca, że do przekazania nieruchomości, której dotyczy decyzja z 1951 r., nie znajdowały zastosowania przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, lecz w zamian nie podaje innej podstawy prawnej legitymującej działanie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. Skarżący wprawdzie wskazuje art. 12 ust. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, lecz tylko hipotetycznie, jako "pewnego rodzaju przypuszczenie" przedstawione w celu dogłębnego wyjaśnienia tej kwestii.
Skarżący oczekuje zatem, że – z urzędu – sąd ustali odpowiednią podstawę prawną pozwalającą uznać decyzję z 1951 r. za legalną i swoje przekonanie wywodzi z art. 134 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis ten stanowi, że sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami skargi, jednak rozstrzyga wyłącznie w granicach danej sprawy.
Granice sprawy wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego, przedmiotem zaś postępowania administracyjnego nie było przekazanie nieruchomości, lecz stwierdzenie nieważności przekazującej nieruchomość decyzji.
W tej sprawie nie należała do sądu ocena, czy i jak władny był działać organ, aby skutecznie przekazać nieruchomość, lecz ocena, czy legalnie działały organy nadzoru stwierdzając, że przekazująca nieruchomość decyzja została wydana bez podstawy prawnej – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – gdyż jej podstawę stanowiła pozbawiona ustawowego umocowania uchwała Prezydium Rządu.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.