Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., II SAB/Rz 228/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z[...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podkarpackiego w przedmiocie ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, zobowiązał Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego Z[...]z dnia 22 listopada 2013 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt III).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie ujawnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R[...] nr G[...]w rejestrze prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 3 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa o prawie do rekompensaty", oraz że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż wniosek Z[...]z dnia 12 listopada 2013 r., przekazany Wojewodzie P[...] przez Wojewodę D[...], został załatwiony pismem z dnia 28 stycznia 2014 r., a więc w ustawowym terminie, zaś w dalszych pismach skierowanych do organu Z[...]żądał wyłącznie ujawnienia w rejestrze decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R[...] nr G[...], pozostając tym biernym w zakresie modyfikacji swego wniosku z dnia 22 listopada 2013 r., w ten sposób, że należało go traktować jako wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o prawie do rekompensaty, o czym wielokrotnie Z[...] był informowany przez organ;
2. art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 1a p.p.s.a. przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu, że organ prowadząc przewlekle postępowanie i to z rażącym naruszeniem prawa, nie załatwił sprawy z wniosku Z[...] z dnia 22 listopada 2013 r. i jest zobowiązany do rozpoznania ww. wniosku oraz zakończenia postępowania w formie decyzji, pomimo załatwienia wniosku w formie pisma, do czego organ był uprawniony w światle linii orzeczniczej aktualnej na dzień udzielenia Z[...] odpowiedzi;
3. art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej obligującej organ do współpracy z Wojewodą D[...], w związku z czym uzasadnienie przedmiotowego wyroku nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji uznając przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od uwagi, iż autorka kasacji wychodzi z założenia, że organ nie pozostawał w stanie przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem pismem z dnia 28 stycznia 2014 r., w ustawowym terminie do rozstrzygnięcia sprawy, załatwił wniosek Z[...] z dnia 31 grudnia 2008 r., przekazany organowi wg właściwości przez Wojewodę D[...] zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2013 r. Zapatrywanie to pozostaje w opozycji do tego co Sąd I instancji przyjął jako podstawę faktyczną wyrokowania, a jednocześnie wypada skonstatować, iż w podstawach skargi kasacyjnej brak jest stosownego zarzutu, który podważałby ustalenie wskazujące, że organ w ogóle nie załatwił wniosku Z[...]przekazanego wg właściwości przez Wojewodę D[...]. Powyższe wada skargi kasacyjnej uniemożliwia efektywne odniesienie się w toku postępowania kasacyjnym do argumentacji zaprezentowanej w motywach kasacji.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające z art. 176 § 1 pkt 2) i art. 183 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisu postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy zaskarżonym wyrokiem (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie konkretnych przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. To bowiem nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Petryfikacja podstawy faktycznej wyrokowania, która następuje wskutek niepodniesienia zarzutów kasacyjnych skierowanych wobec ustaleń, na których oparty został zaskarżony wyroku albo wskutek niepotwierdzenia ich zasadności w toku postępowania kasacyjnego oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może aktualnie przyjąć innych okoliczności za podstawę faktyczną kontrolowanego wyroku. To zaś deprecjonuje motywy skargi kasacyjnej oparte na takim suponowanym przez autorkę kasacji stanie faktycznym prawy.
Odnosząc się natomiast do tych zarzutów, które formalnie zostały postawione w skardze kasacyjnej wypada zauważyć wadliwość sformułowania zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż przepisy te – podobnie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147 § 1, art. 148, art. 150, czy art. 151 p.p.s.a. – mają wyłącznie charakter wynikowy. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia ww. przepisów jest zobowiązana do powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., I OSK 1311/10; vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., I OSK 204/19 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zarzuty postawione w badanej skardze kasacyjnej takiego powiązania są pozbawione. To zaś prowadzi do konstatacji, iż zarzuty te będąc wadliwie skonstruowane nie mogą prowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku.
Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. znajduje zastosowanie gdy sąd administracyjny stwierdzi, że doszło w sprawie do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, wskazując jakie elementy winien zawierać w takiej sytuacji wyrok: zobowiązanie organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3); stwierdzenie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przepisy te nie wyjaśniają jednak z jakich przyczyn – wadliwych z perspektywy autora kasacji – sąd I instancji uznał, że organ znalazł się w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie. Przyczyny te podlegają ocenie po pierwotnym zrekonstruowaniu obowiązku prowadzenia postępowania w terminie określonym przez prawo. Jeżeli zatem z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszeń prawa świadczących o przewlekłym prowadzeniu postępowania i zobowiązał organ do wydania aktu uznając jednocześnie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a p.p.s.a., skoro wydane rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji zastosowanego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r., I OSK 204/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodatkowo należy dostrzec, iż przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie był podstawą wyrokowania Sądu I instancji. Przywołanie go w podstawie kasacyjnej nastąpiło zatem z pominięciem okoliczności niniejszej sprawy.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, iż zarówno sam zarzut jak i jego motywy nie dostarczają informacji o dostrzeżonych ww. brakach uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo wypada zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również na tego rodzaju wadę uzasadnienia wyroku nie powołuje się autorka kasacji, wskazując jedynie na brak podania przez Sąd I instancji podstawy prawnej obligującej organ do współpracy z Wojewodą Dolnośląskim. Powyższe nie stanowi natomiast o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autorka kasacji nie wyjaśniła w czym upatruje naruszenia powyższej normy w sytuacji niepodania przez Sąd I instancji podstawy prawnej obligującej organ do współpracy z Wojewodą Dolnośląskim, a ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny takiego związku prima facie nie dostrzega, konieczne stało się uznanie tak sformułowanego zarzutu za niezasadny.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.