Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 90/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę S. K. na bezczynność Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 kwietnia 2014 r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M. H. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że dwukrotnie zwracał się do pełnomocnika skarżącej o uzupełnienie braków formalnych skargi poprzez oznaczenie jej przedmiotu. Z kierowanych przez stronę i pełnomocnika do Sądu pism nie sposób było określić przedmiotu skargi wniesionej przez S. K. pismem z dnia 9 sierpnia 2014 r.
W odpowiedzi na wezwanie z dnia 4 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że postępowanie w sprawie II SAB/Go 90/14 dotyczy przede wszystkim skargi na bezczynność Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 kwietnia 2014 r. (dot. postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M. H.). Wyjaśnił, że powinno ono dotyczyć także niepodjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w trybie art. 217 k.p.a. zaświadczenia o aktualnej powierzchni działek nr [...], [...], [...] wchodzących w skład nieruchomości gruntowej - zapisanej w księdze wieczystej [...], powierzchnia tych trzech działek to [...]ha wg stanu na dzień 22 października 2014 r., nie wyznaczenia granic działki, tj. braku stosownych znaków granicznych odnośnie działki [...] lub też ich usunięcie oraz ciągłe naruszenie granic działki, zatarcie tych granic i zmiana stanu faktycznego.
Mając na uwadze powyższe, zarządzeniem z dnia 25 listopada 2014 r., zakwalifikowano skargę jako skargę na bezczynność Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 kwietnia 2014 r. (dot. postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M. H.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucając skargę stwierdził, że w swoich pismach skarżąca wskazywała na wiele elementów, w tym nieprawidłowości postępowania Burmistrza Trzciela w sprawie rozgraniczenia zakończonego decyzją z dnia [...] września 2004 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, czynności uprawnionego geodety M. H., postępowanie starosty jako organu odpowiedzialnego za prowadzenie zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Podnoszone zarzuty były niesprecyzowane, a zatem podjęto czynności zmierzające do uzupełnienia braków formalnych skargi.
Pełnomocnik sprecyzował jedynie, że nie załatwiono wniosku strony skarżącej z dnia 28 kwietnia 2014 r. (dot. postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M. H.), a także że w odniesieniu do tego wniosku strona składała zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a. Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, że w odniesieniu do tego postępowania, a więc postępowania dyscyplinarnego, skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania, jednak powinna ona zostać zawiadomiona o sposobie załatwienia tego wniosku. W pozostałym zakresie pełnomocnik wskazał zaś na zarzuty strony związane z przeprowadzeniem postępowania rozgraniczającego oraz prowadzenie zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ogólne zasady postępowania administracyjnego wynikające z treści art. 65 § 1 k.p.a. nie precyzując, w oparciu o które wnioski skarżącej, postępowanie to miałoby zostać przez organ wszczęte.
W ocenie Sądu I instancji podnoszone przez stronę zarzuty, powtórzone następnie przez pełnomocnika, nie zostały zatem sprecyzowane, w stopniu pozwalającym na ich prawną kwalifikację.
Odnosząc się natomiast do oceny dopuszczalności skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, iż podlega ona odrzuceniu w związku z tym, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Treść pism strony pozwalała na zakwalifikowanie ich jako skargi wnoszonej w trybie art. 227 k.p.a. W postępowaniu skargowym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie to służy jedynie usprawnieniu działania administracji, eliminowaniu z niej zjawisk, takich jak nadmierna przewlekłość postępowania czy biurokratyzm. Stanowi zatem odrębny rodzaj postępowania, które zostaje uruchamiane, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Podlega ona załatwieniu w formie czynności materialno – technicznej, zgodnie z art. 239 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła S. K., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego oraz poprzez przyjęcie, iż strona nie uzupełniła braków formalnych skargi;
- 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie co doprowadziło do odrzucenia skargi;
- 3) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do jego zastosowania;
- 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu w zakresie, w jakim skarżąca rozszerzyła swą skargę.
W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zakres rozpoznania skargi został zawężony jedynie do kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M. H., a pominięto kwestie podniesione w pismach skarżącej z dnia 23 października 2014 r. i 20 listopada 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Skarga na bezczynność organu administracji jest jedną z form kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określoną w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przepis ten dopuszcza skargę w sytuacjach, gdy organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.
Oznacza to, że skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, albo też zobowiązany jest podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bądź dokonać pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.
Analiza złożonych przez stronę pism, których niezałatwienie stanowiło podstawę do złożenia skargi na bezczynność, prowadzi do wniosku, że nie mogły one zostać załatwione w sposób, który umożliwiałby kontrolę administracji publicznej przez sąd administracyjny. Pisma te mają charakter zawiadomień o uchybieniach jakie, w ocenie skarżącej kasacyjnie, popełnił geodeta M. H. w trakcie postępowania rozgraniczeniowego oraz o braku reakcji Burmistrza Trzciela na te uchybienia.
W zakresie w jakim pisma skarżącej dotyczyły działań i zaniedbań osób czy też organów, nad którymi organem wyższego stopnia lub organem sprawującym nadzór, jest Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, tenże organ mógł ewentualnie prowadzić postępowanie w trybie działu VIII k.p.a., a zatem w trybie skargowym. Zaznaczyć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie i wyrażony przez Sąd I instancji, że działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność w tym zakresie.
Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji dwukrotnie wzywał pełnomocnika skarżącej do sprecyzowania przedmiotu skargi z dnia 9 sierpnia 2014 r.
Wobec treści pism S. K. oraz jej pełnomocnika uznać należało, że prawidłowo zakwalifikowano skargę jako skargę na bezczynność Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 kwietnia 2014 r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M. H. Za niezasadne należy uznać twierdzenia, że Sąd I instancji pominął pozostałe kwestie podnoszone w pismach skarżącej z dnia 23 października 2014 r. i 20 listopada 2014 r. Sąd dokonując kwalifikacji skargi na bezczynność musi ustalić, jakiego postępowania organu ta bezczynność dotyczy. Strona jest zatem zobowiązana jednoznacznie oznaczyć sprawę, której organ nie załatwił w terminie. Bezczynność może być stwierdzona w odniesieniu do konkretnej sprawy.
Sąd I instancji oceniał dopuszczalność skargi na bezczynność organu zarejestrowanej pod sygnaturą II SAB/Go 90/14 w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M. H. i nie mógł oceniać jej dopuszczalności w innych kwestiach, gdyż wykraczałoby to poza przedmiot sprawy.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.